En l’affaire OGIS-Institut Stanislas, OGEC St.
Pie X et Blanche de Castille et autres c. France,
La Cour européenne des Droits de l’Homme
(première section), siégeant en une chambre composée de :
MM. C.L. Rozakis,
président,
J.-P. Costa,
Mme F. Tulkens,
M. E. Levits,
Mme S. Botoucharova,
MM. A. Kovler,
V. Zagrebelsky, juges,
et de M. S. Nielsen,
greffier de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil les
3 avril 2003 et 6 mai 2004,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette dernière
date :
PROCÉDURE
. A l’origine de
l’affaire se trouvent deux requêtes (nos 42219/98 et 54563/00)
dirigées contre la République française et introduites par un organisme de
gestion d’un établissement d’enseignement privé, l’institut Stanislas, et par
cinquante-six organismes de gestion d’établissements catholiques (OGEC)
(« les requérants »).
. Le requérant
de la requête no 42219/98 avait saisi, le 7
juillet 1998, la Commission européenne des Droits de l’Homme (« la
Commission ») en vertu de l’ancien article 25 de la Convention de
sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la
Convention »). La requête a été transmise à la Cour européenne des Droits
de l’Homme (« la Cour ») le 1er novembre 1998, date
d’entrée en vigueur du Protocole no 11 à la Convention (article 5 §
2 du Protocole no 11).
. Les requérants
de la requête no 54563/00 avaient saisi le 27 janvier 2000
la Cour en vertu de l’article 34 de la Convention.
. Le requérant
de la requête no 42219/98 est représenté par Me F. Wagner,
avocat au barreau de Nice. Les requérants de la requête no 54563/00
sont représentés par Mes C. Pettiti et P. Tiffreau, avocats au
barreau de Paris. Le gouvernement français (« le Gouvernement ») est
représenté par son agent, M. R. Abraham, Directeur des Affaires Juridiques au
Ministère des Affaires Etrangères.
. Les requérants
alléguaient la violation des articles 6 § 1 de la Convention et 1 du Protocole
no 1 pris isolément et combinés à l’article 14 de la Convention.
. Les requêtes
ont été attribuées à la troisième section de la Cour
(article 52 § 1 du règlement). Au sein de celle-ci, la chambre
chargée d’examiner l’affaire (article 27 § 1 de la Convention) a été constituée
conformément à l’article 26 § 1 du règlement.
. Le 1er
novembre 2001, la Cour a modifié la composition de ses sections (article 25 § 1
du règlement). Les présentes requêtes ont été attribuées à la première section
ainsi remaniée (article 52 § 1).
. La chambre a
décidé de joindre les requêtes (article 42 § 1 du règlement).
. Par une
décision du 3 avril 2003, la chambre a déclaré les requêtes recevables.
. Tant les
requérants que le Gouvernement ont déposé des observations écrites sur le fond
de l’affaire (article 59 § 1 du règlement).
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
A. La genèse des affaires
. Les requérants
gèrent chacun, dans le cadre d’un contrat d’association avec l’Etat, un
établissement d’enseignement privé. Leur objet statutaire est d’assurer
l’entretien et la gestion de ces établissements ainsi que la gestion de tout ce
qui se rapporte à l’éducation et à l’enseignement confié à des maîtres.
. Le régime
applicable aux établissements d’enseignement privés découle de la loi du
31 décembre 1959, dite loi Debré, qui pose le principe de la liberté de
l’enseignement (article 1er) avec participation des pouvoirs publics
à leur financement. Ainsi, dans le cadre de contrats d’association passés avec
l’Etat, la prise en charge de la rémunération des maîtres et des cotisations
sociales y afférentes incombe à celui-ci. Cette loi, et notamment son article
15, fut modifiée par une loi du 25 janvier 1977, dite loi Guermeur,
qui a limité l’obligation de l’Etat, en posant le principe de
« l’égalisation des situations » entre les maîtres de
l’enseignement privé sous contrat et les maîtres titulaires de l’enseignement
public, notamment pour ce qui a trait aux mesures sociales ; cette
égalisation devait être progressivement conduite et réalisée dans un délai
maximum de cinq ans. Un décret pris en Conseil d’Etat devait fixer la part dont
l’Etat avait la charge pour assurer cette égalisation.
. Cependant, en
vertu d’une convention collective nationale du 14 mars 1947, dont les
dispositions furent rendues obligatoires par une loi du 29 décembre 1972,
les maîtres du secondaire des établissements privés bénéficièrent du régime
national interprofessionnel de retraite complémentaire et de prévoyance des
cadres. A ce titre, ces établissements furent tenus de verser une cotisation
égale au taux de 1,5 % de la tranche de la rémunération inférieure au
plafond de la sécurité sociale des cadres, destinée à être affectée en priorité
à la couverture sociale du risque décès et, accessoirement, en complément de
prestations de sécurité sociale pour les risques de maladie et d’invalidité.
. Par ailleurs,
la règle de l’égalisation conduisit à l’adoption du décret du 28 juillet 1960
qui fixa, à l’article 6, le principe selon lequel les charges sociales et
fiscales afférentes aux rémunérations perçues par les maîtres contractuels et
auxiliaires incombent à l’Etat. En outre, par un décret du
8 mars 1978, l’Etat s’engagea à accorder des prestations de
prévoyance aux maîtres des écoles privés, en parité avec les enseignants du
secteur public.
. Toutefois,
les établissements privés n’ayant pas été soustraits au versement des
cotisations, des organismes de gestion engagèrent un recours contre
l’Etat tendant à obtenir sa condamnation au remboursement de celles-ci. Ce
faisant, se posa notamment la question de la compatibilité de la règle de
« l’égalisation » avec le versement de cette cotisation prévu par
l’article 7 de la Convention collective de 1947.
. Par un
jugement du 29 juillet 1986, le tribunal administratif de Nantes, rejeta la
demande présentée par l’un de ces organismes, l’OGEC de la Baugerie, d’annuler
la décision implicite par laquelle le Préfet de Loire-Atlantique avait refusé
de faire droit au remboursement de la part des cotisations sociales versées.
Par des requêtes des 24 novembre 1986 et 24 mars 1987, l’OGEC la
Baugerie sollicita du Conseil d’Etat l’annulation de ce jugement.
. Par un arrêt
du 15 mai 1992, le Conseil d’Etat fit droit à la demande en considérant :
« qu’en l’absence de décret en Conseil
d’Etat, limitant le remboursement de ces cotisations (...) pour assurer
l’égalisation des situations prévue à l’article 15 de la loi du 31 décembre
1959, l’organisme est en droit de prétendre au remboursement par l’Etat de
l’intégralité des sommes dont il a fait l’avance au titre de ces cotisations,
alors même que les avantages qui sont la contrepartie de la cotisation au taux
unique de 1,5 % fixé à l’article 7 de la convention collective excéderaient ce
qui est nécessaire pour réaliser cette égalisation. »
. Il posa ainsi
le principe du droit au remboursement intégral des cotisations dont l’avance
avait été faite par les organismes de gestion au taux de 1,5 %, en
l’absence de décret fixant la part dont l’Etat avait la charge en vertu de la
règle de l’égalisation.
. A la suite de
cette décision, les OGEC sollicitèrent, à l’échéance quadriennale, le
remboursement des cotisations. Le tribunal administratif de Rennes fit droit à
la demande de l’OGEC de Cesson-Sévigné, par un jugement du 22 juin 1994,
conformément au principe posé précédemment par l’arrêt du Conseil d’Etat. Les
contentieux se multipliant sur l’ensemble du territoire, le législateur
intervint afin de combler le vide juridique mis en évidence par l’arrêt du
Conseil d’Etat et limiter ces remboursements.
. Le décret du
23 août 1995 fixa le principe du versement par l’Etat, à compter du 1er
novembre 1995, d’un complément de capital décès afin d’assurer la règle de
l’égalisation.
. Dans le cadre
des travaux préparatoires de la loi de finances pour 1996, le rapporteur
général de la commission des finances du Sénat rédigea un rapport, sur le
problème de la détermination des sommes dues par l’Etat aux OGEC :
« (...) L’exécution de cet arrêt de principe
[du 15 mai 1992] a donné lieu, entre l’Etat et ses partenaires de
l’enseignement privé, à de longues discussions. Pendant ce temps, les
contentieux et les jugements condamnant l’Etat s’accumulaient, et le risque
financier total atteint actuellement une somme estimée entre 600 et 800
millions de francs (...).
L’article 67 du présent projet de loi a pour
objet de régler la situation antérieure à l’entrée en vigueur du décret (...) du
23 août 1995, soit le 1er novembre 1995. (...) pour cette période,
et sans porter préjudice aux décisions de justice passées en force de chose
jugée, l’Etat ne sera tenu de rembourser que la fraction de la part patronale
des cotisations de prévoyance des cadres des établissements privés
correspondant aux prestations nécessaires pour assurer l’égalisation de leur
situation avec celle des fonctionnaires de l’Etat.
Ainsi pour les contentieux qui n’ont pas encore
été définitivement tranchés, et qui portent sur une somme que l’on peut estimer
aux environs de 400 millions de francs, l’Etat ne devrait pas s’acquitter de la
totalité des sommes représentant le 1,5 % mais seulement de la fraction de ce
pourcentage nécessaire pour assurer la parité, ce qui représente une économie
non négligeable sur des condamnations contentieuses dont l’issue ne fait guère
de doutes (...).
Le Gouvernement devra nécessairement s’appuyer
sur un pourcentage, pour déterminer les sommes qu’il doit rembourser (...). Or,
ce pourcentage n’est pas encore fixé (...). Cet article est donc, en l’état
inapplicable et suppose, à défaut d’un accord dont le gouvernement pourrait
s’inspirer, l’intervention d’un décret fixant la part du 1,5 % qui revient
à l’Etat. Faute de quoi, on peut craindre que le juge administratif ne condamne
l’Etat, comme par le passé, à s’acquitter de la totalité du 1,5 %
(...). »
. En vertu des
dispositions de l’article 107 de la loi du 30 décembre 1995, le
législateur posa le principe selon lequel, s’agissant de la période antérieure
au 1er novembre 1995, le taux de remboursement applicable aux
procédures non définitivement jugées, devait être fixé par un décret pris en
Conseil d’Etat. Le décret du 16 juillet 1996 fixa le taux à 0,062 %.
. Le Ministre
de l’éducation nationale interjeta appel, devant la cour administrative d’appel
de Nantes, du jugement du 23 janvier 1996, par lequel le tribunal administratif
de Caen avait condamné l’Etat à verser à l’OGEC de Saint Sauveur-le-Vicomte la
somme équivalente à l’intégralité de la part patronale de la cotisation dont
l’organisme avait fait l’avance de 1990 à 1993 et pendant les neuf premiers
mois de 1994. Cette cour sollicita l’avis contentieux du Conseil d’Etat sur la question
de la compatibilité de l’article 107 de la loi du 30 décembre 1995 avec les
articles 6 et 14 de la Convention ainsi que l’article 1er du
Protocole no 1.
. Le
Commissaire du Gouvernement, dans ses conclusions, exprima son opinion
notamment dans les termes suivants :
« (...)
Pour tirer les conséquences de votre décision du 25 mai 1992, le gouvernement a
pris deux mesures.
Pour la période postérieure au 1er
novembre 1995, le décret du 23 août 1995 limite les
engagements financiers de l’Etat aux seules mesures imposées par l’égalisation
des situations (...)
Pour la période antérieure au 1er
novembre 1995, l’Etat a voulu circonscrire les
conséquences financières de votre décision de 1992. L’Etat a décidé de
rembourser aux OGEC la seule part de cotisation nécessaire à l’égalisation des
situations. L’article 107 de la loi du 30 décembre 1995 (...) a fourni au
pouvoir réglementaire, sous réserve des décisions de justice passées en force
de chose jugée, le support juridique autorisant une mesure rétroactive. Le
décret (...) du 16 juillet 1996 a fixé à 0,062 % la part de cotisation
(...) nécessaire à la parité.
(...) ce taux (...) est 24 fois inférieur à celui
de 1,5 % que l’Etat devait rembourser (...)
L’article 107 modifie les droits que les
requérants pensaient tenir de votre décision du 25 mai 1992 (...). En effet,
l’intervention de [cet] article (...) illustre incontestablement le fait qu’une
partie, l’Etat, a les moyens de modifier rétroactivement les données d’un
litige en cours. Vous avez à apprécier si cette intervention est, en l’espèce,
une atteinte au caractère équitable du procès (...).
Nous vous proposons de dire que l’article 107
(...) n’a pas porté atteinte au droit à un procès équitable (...).
Ici y a-t-il intérêt à faire échapper l’Etat à un
remboursement de 850 millions de francs qui résulterait de l’application
générale du remboursement au taux de 1,5 % alors que l’application du
principe de parité prévu dans la loi de 1959 modifiée ne conduit qu’à un remboursement
de 35 millions, cette différence n’étant que la conséquence de l’abstention du
gouvernement à prendre en temps utile le décret nécessaire à la fixation du
taux pertinent ?
(...) L’article 107 peut aussi trouver un
fondement d’intérêt général dans la nécessité de faire cesser un enrichissement
sans cause des établissements privés dû à la carence du pouvoir réglementaire.
Cet effet d’aubaine entraînant des distorsions importantes entre les
établissements scolaires, il était d’intérêt général de le faire cesser, fût-ce
rétroactivement.
(...) La loi est intervenue alors que la plupart
des litiges étaient en cours d’examen par le juge de première instance, et le
grand nombre d’établissements scolaires concernés montre qu’il n’y avait pas de
volonté de nuire à certains d’entre eux mais de faire échec aux espoirs
illégitimes de créanciers de l’Etat.
On pourrait même dire que cette intervention du
législateur était nécessaire pour rétablir l’équité. L’article 107 est une loi
de validation un peu particulière. C’est une intervention du législateur [qui
a] pour objet (...) de fixer rétroactivement le montant d’une obligation de
l’Etat à l’égard de personnes privées. (...) La loi du
30 décembre 1995 est l’expression de la volonté du législateur de
faire prévaloir sa volonté initiale détournée de la carence du pouvoir
réglementaire. En 1992, le juge administratif n’a fait que dire le droit tel
qu’il résultait de cette carence, qui empêchait le juge de déterminer le
montant exact de la créance des établissements. Le législateur n’avait d’autre
solution que d’autoriser l’intervention d’une mesure rétroactive, fixant le
montant de la dette de l’Etat pour une période écoulée. Aucune atteinte à un
droit n’a été méconnue, les droits des établissements n’étant pas issus de votre
décision du 25 mai 1992 mais de la loi du 31 décembre 1959 et
notamment de son article 15 énonçant le principe d’égalisation.
L’article 107 de la loi de 1995 est venu mettre
fin à une ambiguïté du droit applicable et l’intérêt général autorisait le
législateur à agir rétroactivement.
(...) Les litiges (...) sont seulement relatifs
au montant d’une créance ; il [s’agit] pour l’Etat de tirer les
conséquences de votre décision de 1992 qui mettait à sa charge l’intégralité
d’un remboursement tout en reconnaissant que seule une partie était due mais
que son montant devait être fixé par le gouvernement (...).»
. Le 5 décembre
1997, l’Assemblée du Contentieux du Conseil d’Etat rendit un avis dont les
dispositions pertinentes se lisent comme suit :
« Le litige est relatif aux relations
financières entre l’Etat et l’organisme de gestion d’un établissement privé
sous contrat (...). Il a pour objet une contestation portant sur des droits et
des obligations de caractère civil au sens de l’article 6 de la Convention.
(...) Les dispositions [de l’article 107] ont
pour objet non de réduire rétroactivement les obligations financières de l’Etat
à l’égard des organismes de gestion (...), mais d’en réaffirmer l’étendue telle
qu’elle a été définie par les prescriptions de l’article 15 (...) et de
permettre ainsi un règlement des dettes de l’Etat (...).
L’article 107 (...) qui ne fait pas obstacle au
droit des organismes de gestion de demander compensation des conséquences du
retard mis par le gouvernement à prendre les mesures nécessaires à une exacte
application des prescriptions de l’article 15 (...) ne peut être regardé comme
portant atteinte au principe du droit à un procès équitable (...). »
. Le Conseil
d’Etat fut ensuite saisi de la question de la légalité du décret du 16 juillet
1996 et, notamment, de sa conformité au principe d’égalisation posé à l’article
15 de la loi Debré modifiée. Par un arrêt du 8 avril 1998, il rejeta les
requêtes présentées par l’institut Stanislas et d’autres organismes de gestion,
en statuant comme suit :
« Considérant qu[e] (...) l’Etat n’est tenu
de supporter les charges sociales légalement obligatoires afférentes aux
rémunérations des maîtres de l’enseignement privé que dans la mesure où le taux
des cotisations n’excède pas ce qui est nécessaire pour assurer l’égalisation
des situations entre ces maîtres et les maîtres titulaires de l’enseignement
public ; qu’il ressort des pièces du dossier que pour fixer, par le décret
attaqué, le taux de prise en charge par l’Etat des cotisations patronales
acquittées par les organismes de gestion des établissements d’enseignement
privés sous contrat, au titre de l’assurance-décès dont bénéficient les maîtres
de l’enseignement privé ayant un statut de cadre, le gouvernement a retenu la
valeur moyenne, sur une période de quatre ans et compte tenu du nombre annuel
de décès de cadres du secteur privé chaque année, de la différence entre, d’une
part, le montant du capital-décès, correspondant à un an de traitement moyen
indiciaire, servi par l’Etat et, d’autre part, le montant du capital-décès
correspondant à trois mois de rémunération moyenne mensuelle dans la limite du
plafond, servi par le régime général de la sécurité sociale ; que le taux de
prise en charge obtenu au terme de ce calcul s’élevant à 0,062 %, le
gouvernement n’a pas méconnu les prescriptions de l’article 4 de la loi du
31 décembre 1959 modifiée en retenant ce taux (...). »
B. La procédure intentée par l’organisme
ayant introduit la requête no 42219/98
1. Saisine préalable du préfet des
Alpes-Maritimes
. Par lettre du
23 novembre 1995, le requérant, se fondant sur l’article 15 de la loi Debré
modifiée, sollicita du préfet le remboursement intégral des cotisations pour la
période courant du 1er janvier 1990 au 31 octobre 1995. Le
silence gardé par le préfet pendant quatre mois valut décision de rejet.
2. Procédure en référé devant le
tribunal administratif de Nice
. Le 20 mai
1996, le requérant déposa une requête devant le tribunal administratif de Nice
tendant à se voir allouer une provision. Il alléguait le défaut de contestation
sérieuse de l’obligation à la charge de l’Etat en se fondant sur l’arrêt du
Conseil d’Etat du 25 mai 1992.
. Par une
ordonnance du 27 juin 1996, le tribunal rejeta la demande. Il considéra
notamment que :
« Le législateur a décidé que l’obligation
de remboursement par l’Etat des cotisations (...) serait égale à la part de
cotisation nécessaire pour assurer l’égalisation (...) que cette part serait
fixée par décret en Conseil d’Etat, mettant ainsi obstacle (...) à
l’application de la jurisprudence de la Haute juridiction administrative (...)
que dans le cadre juridique ainsi fixé, en l’absence de publication du décret
(...) prévu par l’article 107, la somme due à l’organisme ne peut être
déterminée (...). »
3. Procédure au fond tendant au
remboursement des cotisations
. Par une
requête enregistrée le 20 mai 1996, le requérant sollicita du tribunal, d’une
part, l’annulation de la décision implicite de rejet du préfet et, d’autre
part, la condamnation de l’Etat au remboursement intégral desdites cotisations
avec intérêts au taux légal ainsi qu’au paiement d’une indemnité à titre de
dommages-intérêts.
. Par un
jugement du 31 décembre 1997, le tribunal ne fit qu’en partie droit à la
demande. Il se prononça notamment en ces termes :
« (...) qu’[il] ne peut prétendre au
remboursement des cotisations (...) qu’à hauteur de 0,062 % (...) au titre
des périodes concernées ; que la somme allouée à ce titre doit porter
intérêts aux taux légal à compter du 23 novembre 1995, date de réception de sa
demande préalable par le préfet des Alpes-maritimes (...). »
. Par une
requête enregistrée le 7 juillet 1998, le requérant sollicita, de la cour
administrative d’appel de Marseille, l’annulation de ce jugement. Elle rejeta
cette demande par un arrêt du 29 juin 1999.
C. Les procédures intentées par les
organismes ayant introduit la requête no 54563/00
1. Procédures intentées par
l’association d’éducation populaire Saint-Pie X et 39 autres organismes
requérants
a) Procédure devant le tribunal
administratif de Rennes et la cour administrative d’appel de Nantes (groupe A)
. Le
25 avril 1995, les requérants sollicitèrent du préfet du Finistère le
remboursement intégral des cotisations versées à compter du quatrième trimestre
de l’année 1992 jusqu’à 1994. Le silence gardé par le préfet emporta décision
implicite de rejet.
. Par des
requêtes enregistrées au plus tard le 24 octobre 1995, les requérants
saisirent le tribunal administratif de Rennes d’une demande tendant, d’une
part, à l’annulation de la décision implicite de rejet et, d’autre part, à la
condamnation de l’Etat au remboursement intégral des cotisations avec intérêts
au taux légal à compter de la demande préalable.
. Par des
jugements du 30 décembre 1996, le tribunal administratif de Rennes fit
partiellement droit à leur demande. Les requérants obtinrent le remboursement
sollicité à hauteur du taux de 0,062 % tel que fixé par les dispositions
combinées du décret du 16 juillet 1996 et de l’article 107 de la loi
du 30 décembre 1995.
. Le
7 juillet 1997, les requérants interjetèrent appel devant la cour
administrative d’appel de Nantes, alléguant la violation des articles
6 § 1 et 14 de la Convention et de l’article 1er du
Protocole no 1.
. Par des
arrêts du 30 décembre 1997, la cour administrative d’appel de Nantes
confirma les jugements du 30 décembre 1996.
b) Procédure devant le tribunal
administratif de Caen et la cour administrative d’appel de Nantes
(groupe B)
. Le
16 décembre 1994, les requérants sollicitèrent du préfet de leur
département le remboursement intégral des cotisations versées. Le silence gardé
par le préfet fit naître une décision implicite de rejet.
. Par des
requêtes enregistrées le 24 mai 1995, les requérants saisirent le tribunal
administratif de Caen d’un recours tendant, d’une part, à l’annulation de la
décision implicite de rejet et, d’autre part, à la condamnation de l’Etat au
remboursement intégral des cotisations avec intérêts au taux légal à compter de
la demande préalable.
. Par des
jugements du 23 janvier 1996, le tribunal administratif de Caen fit droit
à la demande des requérants au remboursement intégral des cotisations versées
conformément au principe posé par l’arrêt du Conseil d’Etat de 1992.
. Le
5 mars 1996, le ministre de l’Enseignement interjeta appel devant la cour
administrative d’appel de Nantes.
. Par des
arrêts du 30 décembre 1997, la cour administrative d’appel considéra que
l’Etat n’était tenu au remboursement des cotisations qu’à hauteur du taux de
0,062 %.
c) Procédure devant le Conseil d’Etat
(groupes A et B)
. Les
27 mars, 20 avril, 28 juillet et 10 août 1998, les
requérants se pourvurent devant le Conseil d’Etat.
. Au soutien de
leur pourvoi, ils invoquèrent notamment la violation des articles 6 et 14
de la Convention et de l’article 1er du Protocole no 1
par l’article 107 de la loi du 30 décembre 1995 et le décret du
16 juillet 1996. A cet égard, les requérants soutinrent qu’en vertu des
dispositions de la convention collective du 14 mars 1947 et, en
l’absence de décret en Conseil d’Etat limitant le remboursement aux prestations
nécessaires pour assurer l’égalisation des situations prévue par
l’article 15 de la loi Debré modifiée, ils étaient en droit de prétendre
au remboursement de l’intégralité des sommes dont ils avaient fait l’avance,
alors même qu’il n’était pas établi que les avantages qui étaient la
contrepartie de la cotisation au taux unique de 1,5 % tel que fixé par
l’article 7 de la convention collective excéderait ce qui était nécessaire
pour réaliser cette égalisation. Enfin, ils soutinrent que les dispositions
litigieuses avaient pour objet de réduire rétroactivement les obligations
financières de l’Etat envers les organismes d’établissements privés.
. Par des
arrêts du 28 juillet 1999, le Conseil d’Etat considéra que les moyens
invoqués par les requérants n’étaient pas de nature à permettre l’admission du
pourvoi.
2. Procédure suivie par l’OGEC Blanche
de Castille et 15 autres organismes requérants (département des Alpes-Maritimes)
a) Procédure au fond tendant au
remboursement des cotisations versées
. Le
20 décembre 1994, les requérants sollicitèrent du préfet des
Alpes-Maritimes le remboursement intégral des cotisations sociales versées. Le
silence gardé par le préfet pendant quatre mois fit naître une décision
implicite de rejet.
. Le
19 juin 1995, les requérants saisirent le tribunal administratif de Nice
aux fins d’obtenir, d’une part, l’annulation de la décision implicite de rejet
et, d’autre part, la condamnation de l’Etat au remboursement intégral des
cotisations avec intérêts au taux légal à compter de la demande préalable.
. Par des
jugements du 31 décembre 1997 et 16 juin 1998, le tribunal fit
partiellement droit à la demande de remboursement des cotisations. Les
requérants obtinrent le remboursement sollicité à hauteur du taux de
0,062 % fixé par le décret du 16 juillet 1996.
. Le
3 juillet 1998, ils interjetèrent appel devant la cour administrative
d’appel de Marseille. Ils contestèrent l’application des dispositions de
l’article 107 de la loi du 30 décembre 1995 et alléguèrent la
violation des articles 6 § 1 et 14 de la Convention et de
l’article 1er du Protocole no 1. Ils
estimèrent, d’une part, que l’Etat ne pouvait, par des lois de circonstances
rétroactives, s’ingérer dans le cours normal de la justice dans le but
d’influencer le dénouement d’un litige. Ils considérèrent, d’autre part, que
les dispositions de l’article 107 de la loi du 30 décembre 1995
portaient atteinte à leurs biens constitués par leur droit de créance détenu
sur l’Etat tel que reconnu par l’arrêt du Conseil d’Etat du 15 mai 1992.
Enfin, ils estimèrent que ces dispositions étaient discriminatoires, car elles
avaient pour effet de créer une inégalité de traitement entre les organismes
selon la date de saisine des juridictions administratives.
. Par des
arrêts du 29 juin 1999, la cour administrative d’appel de Marseille
confirma les jugements attaqués et, se fondant sur l’avis du Conseil d’Etat du
5 décembre 1997, rejeta les griefs tirés de la violation des
articles 6 § 1 et 14 de la Convention et de l’article 1er
du Protocole no 1. Les arrêts furent signifiés les 28 et
29 juillet 1999.
. Les
requérants renoncèrent à former un pourvoi en cassation compte tenu de ce que
les moyens dont ils entendaient se prévaloir devant le Conseil d’Etat avaient
été jugés par ce dernier, dans un arrêt du 30 décembre 1998, comme n’étant
pas de nature à permettre l’admission du pourvoi intenté par un autre organisme
de gestion, l’association augeronne d’éducation populaire.
b) Procédure en référé
. Le
19 juin 1995, les requérants saisirent le juge des référés du tribunal
administratif de Marseille d’une demande tendant à l’allocation d’une
provision, en alléguant le défaut de contestation sérieuse de l’obligation à la
charge de l’Etat.
. Par ordonnance
du 6 septembre 1995, le juge des référés fit droit à la demande
d’allocation d’une provision. Il considéra notamment que :
« (...) l’Etat doit supporter
définitivement la charge correspondante tant que le Gouvernement n’aura pas
déterminé par voie réglementaire, sous le contrôle du juge, la proportion des
cotisations versées nécessaire pour atteindre l’égalisation prévue à
l’article 15 de la loi du 31 décembre 1959 (...)
(...) l’obligation dont l’organisme
requérant poursuit l’exécution ne peut être regardée comme sérieusement
contestable (...). »
. Le
26 septembre 1995, le ministre de l’Education nationale déposa un recours
tendant à l’annulation de l’ordonnance.
. Par
ordonnance du 2 février 2000, le président de la troisième chambre de la
cour administrative d’appel de Lyon constata, compte tenu du jugement du
tribunal administratif de Nice du 31 décembre 1997, que le recours en
annulation était devenu sans objet.
II. LE DROIT INTERNE PERTINENT
A. Article 107 de la loi du 30 décembre
1995 nº 95-1346 portant loi de Finances pour 1996
« Sous réserve des décisions de justice
passées en force de chose jugée, les obligations de l’Etat, tendant au
remboursement aux [OGEC] de la cotisation sociale afférente au régime de retraite et de
prévoyance de cadres institué par la convention collective du
14 mars 1947 et étendu par la loi no 72-1223 du 29
décembre 1972 portant généralisation de la retraite complémentaire au profit
des salariés et anciens salariés, sont égales à la part de cotisation
nécessaire pour assurer l’égalisation des situations prévue par l’article 15 de
la loi no 59-1557 du 31 décembre 1959 sur les rapports entre l’Etat
et les établissements d’enseignement privés, modifiés par la loi no 77-1285
du 27 novembre 1977 ; cette part est fixée par décret en Conseil d’Etat.
»
B. Article 1er du décret du
16 juillet 1996 nº 96-627
« Pour l’application de l’article 107 (...)
la part de cotisation afférente au régime de retraite et de prévoyance des
cadres nécessaire pour assurer l’égalisation des situations prévues à l’article
15 (...), est fixé à 0,062 p. 100 de la rémunération brute inférieure au
plafond fixé pour les cotisations de sécurité sociale au titre des périodes
concernées. »
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE
L’ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION
. Les
requérants (requêtes no 42219/98 et no 54563/00) estiment
que par l’adoption de l’article 107 de la loi du 30 décembre 1995, le
législateur est intervenu afin de modifier l’issue des procédures auxquelles
l’Etat était partie, rompant ainsi l’égalité des armes. Ils invoquent l’article
6 § 1 de la Convention dont les dispositions pertinentes sont ainsi
libellées :
« Toute personne a droit à ce que sa cause
soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des
contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...). »
A. Les observations des parties
1. Observations présentées dans la
requête no 42219/98
. Le requérant
estime que la loi de validation est intervenue alors qu’il avait déjà introduit
un recours juridictionnel, puisqu’il avait déjà clairement fixé le contentieux,
dans une première lettre du 16 décembre 1994 adressée au préfet des Alpes Maritimes.
Il considère que l’article 107 de la loi du 30
décembre 1995 est incompatible avec les dispositions édictées par l’article 6 §
1 de la Convention. Il explique, ensuite, que l’objet de cet article était de
rompre l’égalité entre les parties et que l’interposition du pouvoir législatif
a eu pour effet de rompre l’égalité des armes, alors même que les droits acquis
avaient été constatés par le juge administratif et qu’ils avaient été mis en
œuvre dans le cadre de procédures juridictionnelles engagées. Il estime que
ledit article, tout en précisant que les obligations de l’Etat sont égales à la
part des cotisations nécessaires pour assurer l’égalisation des situations
prévues, ne va pas au-delà des dispositions de la loi Debré. Le décret
litigieux aboutit à une violation du principe d’égalité, dans la mesure où il
réduit la part de cotisations à la charge de l’Etat à 0,062 % de la
rémunération brute, pour la période antérieure au 1er novembre,
alors que le Conseil d’Etat, pour la même période, avait mis à la charge de
l’Etat la totalité de la cotisation au taux de 1,5 %.
Il expose que cet article a établi une
discrimination entre les OGEC selon l’état de la procédure contentieuse les
concernant, alors qu’il n’existe aucune différence objective suffisante entre
les établissements ayant obtenu des décisions de justice définitives
antérieures à la loi de finances litigieuse et d’autres établissements, d’une
nature telle que le taux soit réduit à ce point.
Par ailleurs, le requérant considère que l’équité
de la procédure implique le droit à la sécurité juridique, principe reconnu par
l’ordre juridique communautaire. Enfin, il sollicite le bénéfice de la
jurisprudence de la Cour dans l’affaire des Raffineries Grecques du 9 décembre
1994.
. A titre
liminaire, le Gouvernement considère que la question de la légitimité de
l’intervention du pouvoir législatif ne se pose pas dans cette requête, car la
loi du 30 décembre 1995 était intervenue alors que l’autorité administrative
était saisie d’une demande de remboursement, mais avant que ne débute la phase
juridictionnelle du litige par la saisine dudit tribunal administratif de Nice,
le 20 mai 1996.
Se référant aux affaires Zielinski et Pradal
& Gonzalez et autres c. France [GC], nos 24846/94
et 34165/96 à 34173/96, CEDH 1999-VII, et Organisation nationale des
syndicats d’infirmiers libéraux (O.N.S.I.L.) c. France (déc.), no 39971/98,
CEDH 2000-IX, le Gouvernement rappelle, à cet égard, que ce qui est susceptible
de poser un problème au regard de l’article 6 § 1 de la Convention c’est
« l’ingérence du pouvoir législatif dans l’administration de la
justice » et qu’une validation législative influant sur un litige futur
dont les juridictions ne sont pas encore saisies à la date de l’adoption de la
loi n’est pas susceptible d’être critiquée au regard de l’article 6 § 1 de la
Convention. Il estime en conséquence que dans cette procédure, l’article
6 § 1 de la Convention ne peut avoir été méconnu du fait de
l’intervention de la loi du 30 décembre 1995 et conclut au rejet de cette
requête comme étant manifestement mal fondée.
2. Observations présentées dans la
requête no 54563/00
. Les
requérants se réfèrent au principe, énoncé le 28 octobre 1999 dans
l’affaire Zielinski et Pradal & Gonzalez et autres c. France,
précitée, relatif aux « impérieux motifs d’intérêt général ». Ils
exposent que les 800 millions invoqués par le Gouvernement étaient acquis
au bénéfice des 2 000 OGEC qui allaient agir devant les juridictions
nationales, dès lors que le Conseil d’Etat, dans l’arrêt du 15 mai 1992, avait
considéré que c’était du fait de l’article 15 de la loi Debré modifiée que les
OGEC étaient fondés à demander l’intégralité du remboursement des cotisations
versées. Ils estiment que la créance des OGEC, dès lors qu’une disposition
réglementaire ne venait pas la limiter, était bien de la totalité du
remboursement de la cotisation de 1,5 %.
Ils ajoutent que l’Etat ne peut se prévaloir de
sa propre carence, dans l’élaboration des normes législatives et
réglementaires, pour soutenir que s’il n’était pas intervenu par une loi
rétroactive, il aurait dû payer une somme supérieure à la créance des OGEC.
Soulignant que les 850 millions ne constituent qu’une faible somme au regard du
budget de l’Education Nationale, ils considèrent que le seul but légitime de
cette intervention législative ne pouvait être que financier.
Eu égard à l’« impérieux motif d’intérêt
général » invoqué par le Gouvernement, les requérants soulignent que la cotisation
de 1,5 % pesant sur les OGEC résulte d’une obligation mise à leur charge
par la loi du 29 décembre 1972 et estiment que le Gouvernement aurait
dû faire disparaître cette charge lorsqu’il a pris des mesures pour appliquer
le principe d’égalisation.
Ils estiment que le Gouvernement ne peut pas
invoquer le fait que les régimes de protection sociale des secteurs privés et
publics diffèrent pour soutenir que l’Etat n’avait pas à prendre en charge la
totalité des cotisations. Rappelant que l’article 6 du décret du 28 juillet
1960, modifié par l’article 1er du décret du 23 août 1995,
précise que « l’Etat supporte les charges sociales et fiscales
obligatoires incombant à l’employeur (...) », ils affirment que l’article
15 de la loi Debré modifiée, en posant le principe d’égalisation, a induit une
exonération de charges sociales incombant aux OGEC pour les enseignants.
Ils exposent que l’Etat a commis une erreur dans
le cadre de son pouvoir réglementaire, lorsqu’en prenant le décret du 8 mars
1978 pour étendre aux enseignants sous contrat les mêmes prestations prévoyance
que les enseignants du public, il n’a pas exempté les OGEC de la cotisation de
1,5 % obligatoire, instituée par la loi du 29 décembre 1972. Ainsi, l’Etat
a créé une discrimination entre les enseignants du public et ceux des
établissements privés en soumettant inutilement ces derniers à deux
obligations, en contradiction avec la loi Guermeur. Ils estiment qu’il était
facile à l’Etat de faire valoir que, dès lors qu’il assurait une prestation au
travers de la couverture des enseignants publics étendue aux enseignants du
privé, il n’avait pas à rembourser la partie de la cotisation de 1,5 %
offrant les mêmes prestations. C’est pour cette raison que l’Etat n’aurait pris
aucun décret.
Cependant le Conseil d’Etat, quatorze ans après
la loi du 25 novembre 1978, a jugé qu’à défaut de décret il résultait
des dispositions législatives antérieures que la cotisation de 1,5 %
devait être remboursée en totalité. Cela signifie que l’Etat était tenu de
rembourser l’intégralité de la cotisation prévoyance cadre (1,5 %) aux
OGEC et pas seulement partiellement, du simple fait de la loi Debré et du
décret de 1960.
Ils estiment que le Gouvernement ne peut faire
valoir que l’intervention du législateur avait pour objet de garantir le
respect de sa volonté initiale, dès lors qu’il l’avait lui-même mise à mal en
soumettant les enseignants du privé à une double protection, tout en la
laissant supporter aux OGEC. Ils estiment se trouver dans l’obligation de
financer une discrimination créée par l’Etat. Ils considèrent, en conséquence,
qu’ils ne se trouvaient pas dans la même situation que les requérants dans
l’affaire National & Provincial Building Society, Leeds Permanent
Building Society et Yorkshire Building Society (Building Societies)
c. Royaume-Uni, arrêt du 23 octobre 1997, Recueil des arrêts
et décisions 1997-VII.
Ils ajoutent qu’aucune réforme n’était annoncée.
Ils estiment que, même si un motif d’intérêt général existait en l’espèce, il
ne présentait pas de caractère impérieux, puisque l’Etat avait bénéficié de
cette situation pendant quinze ans alors que les OGEC n’ont pu agir en
remboursement que sur quatre ans.
Ils estiment également qu’il n’y a pas eu de
rapport raisonnable de proportionnalité. Ils affirment, d’une part, que le
législateur n’était pas tenu d’intervenir rétroactivement puisque les
conséquences étaient très limitées. Ils affirment, d’autre part, que l’absence
alléguée de conséquences excessives pour les OGEC n’est pas un critère à
retenir pour admettre ou non la violation de l’article 6 § 1 de la Convention,
puisqu’ils avaient un droit à réclamer le remboursement de la totalité et
n’avait pas la possibilité de présenter des recours indemnitaires en raison du
préjudice subi par la tardiveté avec laquelle l’administration a fixé la part
des cotisations. Ils allèguent, finalement, que l’intervention du législateur
n’était pas proportionnée : leurs procédures étaient en cours lorsque le
législateur est intervenu et ils étaient certains d’obtenir gain de cause du
fait de l’arrêt du Conseil d’Etat du 15 mai 1992. Ils ajoutent que la
« prévisibilité » de cette intervention, qui visait individuellement
chaque OGEC dont la procédure était en cours, ne valait que pour l’avenir et
non pour le passé.
Finalement, ils invoquent un arrêt du 24 avril
2001 de la Cour de cassation, qui a condamné les interventions législatives
rétroactives en appliquant la jurisprudence de la Cour. Ils estiment que c’est
parce que cette jurisprudence n’était pas connue du Conseil d’Etat à l’époque
où il rendit son avis que les requérants n’ont pas obtenu gain de cause.
. Le
Gouvernement ne conteste pas le fait que la loi Debré a influencé le sort des
contestations en cours, en fondant la décision rendue par le tribunal
administratif (OGEC Blanche de Castille et 15 autres) ou en conduisant à la
remise en cause en appel d’une décision rendue en première instance (OGEC Saint
Pie X et 39 autres).
Il considère, cependant, que la validation
litigieuse est conforme aux exigences posées par la jurisprudence de la Cour.
Il fait valoir, tout d’abord, que la validation législative poursuivait un but
légitime.
Il affirme que la situation prévalant avant
l’intervention de la loi de validation présentait un risque financier très
important puisque l’arrêt du Conseil d’Etat du 15 mai 1992 revenait en réalité
à condamner l’Etat à débourser 815 millions de francs de plus que ce qu’il ne
devait réellement aux OGEC. Mais, il ajoute que la validation législative n’a
pas tant été mise en œuvre pour sauvegarder les finances publiques que pour
assurer le respect de la volonté du législateur dans la gestion des rapports
financiers entre l’Etat et lesdits établissements et pour éviter la
constitution de situations discriminatoires. Il souligne que cette nécessité
d’assurer le respect de la volonté du législateur en matière de participation
de l’Etat au financement de la protection sociale des maîtres de l’enseignement
privé constituait un impérieux motif d’intérêt général justifiant le recours à
une loi de portée rétroactive. Il soutient que l’intention du législateur
était, lorsqu’il a posé le principe d’égalisation prévu à l’article 15 de la
loi Debré, d’assurer une identité de contribution de l’Etat aux avantages
sociaux bénéficiant aux enseignants des établissements tant publics que privés.
La structure des régimes de protection sociale des secteurs privé et public
étant différente, il résultait d’un tel système que, s’agissant d’une
cotisation telle que celle versée à l’AGIRC au taux de 1,5 %, la part
supportée par l’Etat devait être fixée de façon à mettre les employeurs privés
dans une situation identique à celle de l’Etat employeur. Le retard pris dans
l’adoption des décrets fixant le taux de participation de l’Etat a mis le juge administratif,
saisi de demandes en ce sens, dans l’impossibilité de calculer le montant des
remboursements auxquels les requérants pouvaient prétendre. Alors même qu’il
était conscient que l’Etat n’était pas tenu au remboursement intégral des
cotisations versées, le Conseil d’Etat n’a eu d’autre solution que d’ordonner,
faute de meilleure solution, la restitution de la totalité des cotisations
réclamées. Cette solution ouvrit à l’ensemble des établissements d’enseignement
privés la possibilité de prétendre au remboursement de l’intégralité de leurs
cotisations à l’AGIRC, dans des conditions tout à fait contraires au principe
d’égalisation. Cette situation appelait une réaction du législateur afin
d’assurer le respect de la volonté exprimée à l’article 15 de la loi Debré.
Selon le Gouvernement, cette situation
s’apparente à celle du législateur dans l’affaire Building Societies
c. Royaume-Uni, précitée. Il estime qu’en plus, dans la présente
affaire, l’intervention du législateur a permis de prévenir la création de
situations discriminatoires entre les établissements d’enseignement publics et
privés. Il précise que sans cette intervention ces derniers auraient bénéficié
d’un effet d’aubaine, contraire à la volonté du législateur. Il en conclut
qu’il existait un impérieux motif d’intérêt public au sens de la jurisprudence
de la Cour.
Le Gouvernement affirme, ensuite, qu’il existait
un « rapport raisonnable de proportionnalité » entre le but visé et
les moyens employés par le législateur.
Il estime, d’une part, que l’intervention du
législateur était le seul moyen adapté pour remédier à la situation mise en
lumière par l’arrêt du Conseil d’Etat du 15 mai 1992.
Il soutient, d’autre part, se référant à l’arrêt
du 8 avril 1998 du Conseil d’Etat, que la validation n’a pas eu de
« conséquences excessives » pour les requérants puisqu’elle n’a fait
que chiffrer le montant de la créance des OGEC, dans le respect du principe
d’égalisation, et ne les a privés d’aucun droit. Il considère, par ailleurs,
que le dispositif contenu dans l’article 107 de la loi litigieuse n’a pas privé
les requérants du droit d’être indemnisés du préjudice subi en raison du retard
pris par l’administration pour fixer la part des cotisations à la charge de
l’Etat, puisqu’ils pouvaient présenter un recours indemnitaire dirigé contre
l’Etat afin d’en obtenir la réparation.
Il estime, enfin, que les modalités
d’intervention de la loi de validation ne traduisent aucune
« disproportion dans les moyens choisis », puisqu’elle a exclu de son
champ d’application les décisions de justice passées en force de chose jugée et
n’a porté que sur des litiges qui étaient pendants, soit en première instance,
soit en appel.
Il insiste, en outre, sur le fait que cette
validation était largement prévisible et qu’en raison même de la rédaction de
l’arrêt du Conseil d’Etat du 15 mai 1992, les requérants ne pouvaient ignorer
qu’ils n’avaient pas de droit au remboursement intégral des cotisations versées
à l’AGIRC. Au surplus, compte tenu du nombre de recours contentieux pendants
devant les juridictions administratives et représentant le risque financier
exposé, le Gouvernement considère que les requérants, à l’instar des building
societies, ne pouvaient être surpris par l’adoption de la loi de
validation. Il estime donc qu’il n’a pas porté atteinte à la confiance légitime
que les requérants avaient pu mettre dans leurs recours.
Le Gouvernement expose, finalement, que la
validation fut uniforme et que la démarche du législateur ne fut pas guidée par
l’identité des requérants mais tendit à régler de la même façon la situation de
l’ensemble des établissements concernés.
Au regard de l’ensemble des considérations
exposées, le Gouvernement estime que le grief tiré de la violation de l’article
6 § 1 de la Convention est manifestement mal fondé.
B. L’appréciation de la Cour
. La Cour
réaffirme que si, en principe, le pouvoir législatif n’est pas empêché de
réglementer en matière civile, par de nouvelles dispositions à portée
rétroactive, des droits découlant de lois en vigueur, le principe de la
prééminence du droit et la notion de procès équitable consacrés par
l’article 6 s’opposent, sauf pour d’impérieux motifs d’intérêt général, à
l’ingérence du pouvoir législatif dans l’administration de la justice dans le
but d’influer sur le dénouement judiciaire du litige (Raffineries grecques
Stran et Stratis Andreadis c. Grèce, arrêt du 9 décembre 1994,
série A no 301-B, p. 82, § 49 ; Papageorgiou
c. Grèce, arrêt du 22 octobre 1997, Recueil des arrêts et
décisions 1997-VI, p. 2288, § 37 ; Buildings
Societies c. Royaume-Uni, précité, p. 2363, § 112).
. En ce qui
concerne la requête no 42219/98, la Cour constate que le requérant a
sollicité du préfet, dès le 23 novembre 1995, le remboursement des cotisations
litigieuses en se fondant sur les dispositions de l’article 15 de la loi Debré
modifiée et a formellement introduit un recours devant le tribunal
administratif le 20 mai 1996. Or, la Cour rappelle que, selon le droit interne,
la réclamation préalable auprès de l’administration est une phase indispensable
à tout contentieux et que le silence gardé par le préfet pendant quatre mois
valait décision implicite de rejet. Le requérant ne pouvait, dès lors,
introduire un recours devant la juridiction administrative avant l’échéance de
ces quatre mois. En conséquence, dès lors que cette phase dite
« pré-contentieuse » a constitué une condition sine qua non pour
déclencher la phase judiciaire proprement dite, la Cour considère,
contrairement à l’affaire O.N.S.I.L. c. France précitée, que la
procédure était déjà née lorsque la loi du 30 décembre 1995 a été adoptée et
que le litige portait depuis le 23 novembre 1995 sur le droit objet de la
contestation (voir, mutatis mutandis, Duclos c. France, arrêt du
17 décembre 1996, Recueil 1996-VI, § 54 et Kadri c.
France (déc.), no 41715/98, 26 septembre 2000, non
publiée).
. La Cour doit
donc rechercher si les mesures prises par le législateur pour fixer le taux de
remboursement des cotisations sociales versées par les OGEC et modifier l’issue
des procédures en cours (requêtes nos 42219/98 et 54563/00) dirigées
contre l’Etat défendeur s’analysent en une violation du principe de l’égalité
des armes. Pour ce faire, elle tiendra compte de toutes les circonstances de la
cause et examinera de près les raisons que l’Etat défendeur a avancées pour
justifier l’intervention qui a pu se produire dans plusieurs procédures
pendantes par suite des effets rétroactifs de l’article 107 de la loi du 30
décembre 1995 et de son décret d’application pris le 16 juillet 1996 (Building
Societies c. Royaume-Uni, précité, § 107).
. En l’espèce,
les requérants saisirent les juridictions administratives, suite à l’arrêt du
Conseil d’Etat du 15 mai 1992, et sollicitèrent le remboursement intégral des
cotisations litigieuses. Pour l’un d’eux, la validation législative intervint
alors que la procédure était dans sa phase pré-contentieuse, pour d’autres
requérants, elle intervint alors que la juridiction de première instance ne
s’était pas encore prononcée au fond, et pour le troisième groupe de
requérants, la loi intervint alors que l’instance était pendante en appel. Les
requérants n’avaient donc pas encore obtenu un jugement leur reconnaissant le
droit à remboursement intégral. L’article 107 de la loi du 30 décembre 1995
avait pour but, officiellement reconnu, de régler financièrement ces
contentieux, dans lesquels l’Etat était partie, et de modifier l’issue des
procédures en cours. Effectivement, en raison de cette intervention
législative, les requérants ne purent obtenir le remboursement sollicité qu’à
hauteur du taux de 0,062 %, au lieu de celui de 1,5 % escompté.
. La Cour note
que le droit au remboursement ne fut pas atteint dans sa substance par
l’intervention législative mais que seul son taux fut remis en cause en vertu
du principe de l’égalisation des situations posé à l’article 15 de la loi Debré
modifiée. La Cour estime, dès lors, que la question se pose de savoir si, à
l’origine, les requérants pouvaient légitimement prétendre au remboursement
intégral des cotisations.
. Elle souligne
d’emblée le fait que l’arrêt du 15 mai 1992 avait déterminé le quantum du
remboursement litigieux par « défaut », en raison de « l’état de
la législation en vigueur à l’époque ». Elle estime, dès lors, que les
requérants ne pouvaient ignorer, eu égard au principe de l’égalisation des
situations, que l’Etat n’était pas tenu de rembourser les cotisations au taux
de 1,5 % et que ce taux n’avait été retenu par le Conseil d’Etat que pour des
considérations d’ordre pragmatique et pour combler un vide en l’absence d’un
décret fixant la part de la cotisation à la charge de l’Etat.
. Ainsi, les
circonstances de la cause ne sont pas identiques à celles de l’affaire Zielinski
et Pradal & Gonzalez et autres c. France précitée. En effet, dans
cette affaire, les juridictions internes avaient été saisies afin de faire
appliquer strictement un protocole d’accord, signé entre les syndicats et les
organismes publics de sécurité sociale, qui avait force de loi entre les
parties. L’intervention du législateur avait eu pour but d’entériner la position
soutenue par l’administration devant les juridictions, alors qu’en l’espèce, le
législateur est intervenu pour remédier à une faille technique du droit,
soulignée par le Conseil d’Etat dans son arrêt du 15 mai 1992. Dès lors, les
motifs que ces deux interventions législatives sous-tendent se distinguent, de
même que leurs effets.
. La Cour
constate, par contre, que la présente affaire se rapproche de l’affaire Building
Societies c. Royaume-Uni précitée, dans laquelle l’intervention du pouvoir
législatif se justifiait par des « motifs d’intérêt légitime », dans
le but ultime de réaffirmer l’intention initiale du Parlement à l’égard de
toutes les sociétés de construction dont les exercices comptables s’achevaient
avant le début de l’exercice fiscal, sans tenir compte des procédures
judiciaires pendantes. La Cour avait d’ailleurs estimé que, par ces procédures,
les sociétés de construction avaient tenté « d’exploiter la situation
vulnérable où se trouvaient les pouvoirs publics après le dénouement de la
procédure Woolwich 1 et de court-circuiter l’adoption d’une législation devant
remédier aux vices constatés » (Building Societies c. Royaume-Uni,
précité, § 109).
. En l’espèce,
la Cour estime que le but de l’intervention législative était d’assurer le
respect de la volonté initiale du législateur de ne prendre en charge lesdites
cotisations sociales que dans la limite du principe d’égalisation posé par
l’article 15 de la loi Debré modifiée. Elle ajoute que les requérants ne
peuvent valablement invoquer la possibilité, dans le cadre d’une procédure, de
se prévaloir d’un « droit » techniquement imparfait ou déficient sans
que, au nom du respect de l’équité de la procédure, le législateur puisse intervenir
pour préciser les conditions d’obtention de ce droit et ses limites. Or, en
l’espèce, c’est précisément ce qu’a fait le législateur à l’égard de tous les
OGEC se trouvant sur le territoire national et non seulement à l’égard des
requérants : il a légiféré afin de combler un vide juridique constaté par
le Conseil d’Etat dans son arrêt du 15 mai 1992 et exploité par les requérants,
notamment, lorsqu’ils ont saisi les juridictions administratives. La Cour
insiste sur le fait que les requérants ont tenté de bénéficier d’un effet
d’aubaine dû à la carence du pouvoir réglementaire et ne pouvaient valablement
escompter que l’Etat resterait inactif face à une nouvelle demande de
remboursement intégral.
. La Cour
estime, en conséquence, que les requérants, en saisissant les juridictions
administratives, ne pouvaient pas légitimement prétendre au remboursement
intégral des cotisations. Elle ajoute qu’il ressort de l’avis contentieux du
Conseil d’Etat, rendu le 5 décembre 1997, que les requérants pouvaient obtenir
réparation d’un éventuel préjudice causé par cette carence étatique.
. Comme elle
l’a observé plus haut (§ 61), la Cour se soucie particulièrement des risques
inhérents à l’emploi d’une législation rétroactive qui a pour effet d’influer
sur le dénouement judiciaire d’un litige auquel l’Etat est partie. Elle
rappelle par ailleurs que dans des litiges opposant des intérêts de caractère
privé, l’exigence de l’égalité des armes implique l’obligation d’offrir à
chaque partie une possibilité raisonnable de présenter sa cause dans des
conditions qui ne la placent pas dans une situation de net désavantage par
rapport à son adversaire (Dombo Beheer B.V. c. Pays-Bas, arrêt du 27
octobre 1993, série A no 274, p. 19, § 33, et Raffineries
grecques, précité, p. 81, § 46). L’article 6 § 1 de la Convention ne
saurait toutefois s’interpréter comme empêchant toute ingérence des pouvoirs
publics dans une procédure judiciaire pendante à laquelle ils sont parties (Building
Societies v. Royaume-Uni, précité, § 112). Elle note que dans le cas
d’espèce, l’ingérence due à l’article 107 de la loi du 30 décembre 1995
revêtait un caractère beaucoup moins radical que celle qui l’avait conduit à
constater un manquement à l’article 6 § 1 de la Convention dans l’affaire Raffineries
grecques Stran et Stratis Andreadis c. Grèce, précitée. Dans cette
affaire, les requérants disposaient d’un jugement définitif et exécutoire
contre l’Etat, alors que dans la présente espèce, les procédures engagées
n’avaient pas dépassé le stade de l’appel. D’ailleurs, le législateur
souhaitait, en fixant le taux de remboursement des cotisations sociales et en
modifiant l’issue des procédures engagées, combler le vide juridique déjà
mentionné et rétablir la parité et l’égalité des situations des enseignants
travaillant dans des établissements privés et des établissements publics. De
surcroît, les requérants avaient tenté, en engageant les procédures dont
l’issue a été modifiée par l’adoption de la loi du 30 décembre 1995 et du
décret du 16 juillet 1996, de profiter d’une aubaine et avaient ou auraient dû
avoir conscience que l’Etat tenterait de son côté de remédier au vide juridique
mis en évidence par le Conseil d’Etat.
. Pour les raisons
qui précèdent, la Cour estime que l’intervention du législateur, parfaitement
prévisible, répondait à une évidente et impérieuse justification d’intérêt
général. Elle en conclut que les requérants ne peuvent pas, dans ces
conditions, légitimement se plaindre d’une atteinte au principe de l’égalité
des armes.
Il n’y a donc pas eu violation de l’article
6 § 1 de la Convention.
II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE
L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1
. Les
requérants de la requête no 54563/00 estiment avoir été privés de
leur droit de créance sur l’Etat au remboursement intégral des cotisations
sociales versées sur la base du droit alors en vigueur et tel que consacré par
l’arrêt du Conseil d’Etat de 1992. Ils soutiennent que l’adoption de
l’article 107 a constitué une ingérence dans leur droit de propriété
contraire à l’article 1er du Protocole no 1 de la
Convention dont les dispositions pertinentes sont ainsi libellées :
« Toute personne (...) morale a droit au
respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause
d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes
généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas
atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils
jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt
général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des
amendes. »
A. Les observations des parties
. Les
requérants exposent qu’ils n’avaient pas seulement une « espérance »
mais un bien consistant en une somme d’argent destinée à rembourser les
cotisations versées, ce droit de créance résultant de la loi de 1977 et
pouvaient, selon l’arrêt du 15 mai 1992 du Conseil d’Etat, en l’absence de
future loi rétroactive, demander le remboursement total des cotisations
sociales versées sur la base du droit alors en vigueur. Ils font valoir qu’il
n’était pas question d’utiliser une faille juridique, mais seulement de se voir
appliquer le principe défini par la loi, qui était le remboursement total pour
le passé à défaut de décret limitant ce remboursement. Ils considèrent que
leurs observations concernant l’article 6 § 1 de la Convention peuvent
être transposées au titre de l’article 1er du Protocole no
1.
. Le
Gouvernement expose tout d’abord que les requérants n’ont jamais été titulaires
d’un « bien », au sens strict du terme, comme par exemple une
décision de justice définitive constatant l’existence d’une créance qu’ils
auraient détenue sur l’Etat.
Il affirme ensuite qu’ils ne justifient pas non
plus d’une « espérance légitime » de voir se concrétiser une créance
par une décision de justice, qui peut être regardée comme un « bien »
au sens de l’article 1er du Protocole no 1. Il
estime, en effet, qu’eu égard à l’article 15 de la loi Debré modifiée, les
requérants pouvaient légitimement prétendre, à la date de l’introduction de
leurs réclamations, au remboursement de la seule partie des cotisations
acquittées nécessaire au respect du principe d’égalisation, qui n’était destiné
qu’à assurer une identité de contribution de l’Etat aux avantages sociaux
bénéficiant aux enseignants. Pour autant, la loi n’a jamais posé le principe
d’une prise en charge intégrale par l’Etat desdites cotisations.
Il considère, dès lors, que la prétention des
requérants n’était légitime que pour autant qu’elle était limitée à la partie
des cotisations versées en méconnaissance du principe d’égalisation, comme rappelé
dans l’arrêt du 8 avril 1998 du Conseil d’Etat, et que l’arrêt du 15 mai
1992 n’a pas pu créer, à leur profit, une quelconque espérance légitime de
remboursement intégral des cotisations sociales versées.
Il estime que les requérants, en réclamant le
remboursement de la totalité des cotisations sociales, tentaient d’exploiter
une faille juridique et que cette démarche ne pouvait s’analyser en une
« espérance légitime » au sens de l’article 1 du Protocole no
1 et par voie de conséquence en un bien.
Il souligne que la loi du 30 décembre 1995 n’a eu
ni pour objet ni pour effet de faire disparaître la créance des requérants ou
de diminuer les obligations financières de l’Etat mais s’est bornée à permettre
un règlement des dettes de l’Etat conforme à la volonté du législateur,
provisoirement déformée par la carence du pouvoir réglementaire. Dès lors, il
considère que les requérants ne peuvent pas se prétendre titulaires d’un bien
au sens de l’article 1er du Protocole no 1 de la
Convention.
Le Gouvernement expose que si la Cour devait
néanmoins considérer que les organismes ont été privés de leurs biens, la
dépossession en cause ne pourrait être tenue pour contraire à l’article 1 du
Protocole no 1, eu égard aux considérations d’intérêt général sur
lesquelles repose la validation législative exposées plus haut.
B. L’appréciation de la Cour
. Selon la
jurisprudence de la Cour, l’article 1 du Protocole nº 1, qui garantit en
substance le droit de propriété, contient trois normes distinctes (voir,
notamment, James et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 21 février 1986,
série A nº 98-B, pp. 29-30, § 37) : la première, qui s’exprime dans la
première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le
principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la
seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à
certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second
alinéa, elle reconnaît aux Etats contractants le pouvoir, entre autres, de
réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général. La deuxième et
la troisième, qui ont trait à des exemples particuliers d’atteintes au droit de
propriété, doivent s’interpréter à la lumière du principe consacré par la
première.
. La Cour
rappelle ensuite qu’une « créance » peut constituer un
« bien » au sens de l’article 1 du Protocole nº 1, à condition
d’être suffisamment établie pour être exigible (Raffineries grecques Stran
et Stratis Andreadis c. Grèce, précité, p. 84, § 59).
. En l’espèce,
la Cour note que l’article 15 de la loi Debré modifiée pose le principe de
l’égalisation de la situation des maîtres de l’enseignement privé sous contrat
avec celle des maîtres titulaires de l’enseignement public et que ce principe
impose à l’Etat de prendre en charge les cotisations versées par les OGEC au
titre des régimes de protection sociale propres aux salariés du secteur privé,
dans la limite de la règle de parité. Il en résulte donc une créance certaine,
du moins dans son principe sinon dans son quantum, contre l’Etat au
bénéfice des requérants.
. Pourtant,
comme le relève le Conseil d’Etat dans son arrêt du 15 mai 1992, la
loi Guermeur avait précisé que les modalités de calcul de la participation
étatique, soit le taux de remboursement à la charge de l’Etat des cotisations versées
par les OGEC, seraient fixées par voie réglementaire. Dès lors, la part des
cotisations sociales dont l’Etat avait la charge pour assurer l’égalisation des
situations des enseignants n’était pas fixée en l’absence de décret pris en
Conseil d’Etat ; et le montant de la créance des OGEC n’était pas
déterminé. Les créances des requérants n’étant donc pas liquides, ils ne
pouvaient pas en obtenir le paiement par l’Etat tant que le taux de cette prise
en charge étatique n’avait pas été déterminé, c’est-à-dire tant qu’un décret en
Conseil d’Etat n’avait pas été pris ou tant qu’un tribunal n’avait pas, par
défaut, fixé le montant de leur créance.
. Sans se
prononcer catégoriquement sur le point de savoir si de telles créances
revendiquées par les requérants peuvent à juste titre passer pour un bien, la
Cour est prête à partir de l’hypothèse de travail que les requérants
possédaient des biens sous la forme de droits acquis à remboursement qu’elles
cherchaient à exercer devant les juridictions administratives. Ce faisant, la
Cour note que les arguments invoqués par les requérants à l’appui de leur thèse
selon laquelle ils avaient des biens sont indissociables de leurs griefs selon
lesquels ils en ont été indûment privés. La Cour acceptera que l’article 1 du
Protocole no 1 est applicable afin de déterminer s’il y a eu
ingérence dans les créances des requérants et, dans l’affirmative, si cette
ingérence se justifiait en l’occurrence.
. La Cour note
que l’intervention législative rétroactive jouait sans conteste d’une manière
qui s’analysait en une ingérence dans la jouissance des biens des requérants.
En prenant pour hypothèse de travail que les créances dont il s’agit étaient
assimilables à des biens au sens de l’article 1 du Protocole no 1,
elle n’aperçoit aucune raison de parvenir à la conclusion contraire. Elle va
donc rechercher si cette ingérence se justifiait.
. La Cour
relève que le décret nécessaire à la détermination de la participation étatique
n’avait pas encore été pris lorsque le Conseil d’Etat a rendu son arrêt le 15
mai 1992 et a fixé, par défaut, le taux de remboursement à 1,5 %. Ainsi, le 15
mai 1992, la part contributive de l’Etat était indéterminée et il revenait au
Conseil d’Etat de liquider la créance du demandeur, dans le cas d’espèce. Dès
lors, cet arrêt ne peut être considéré comme une décision judiciaire ayant
force de chose jugée, constatant et liquidant la créance de tous les OGEC de
France. La question se pose alors de savoir si les requérants pouvaient avoir
une « espérance légitime » de voir les juridictions administratives
constater et liquider leurs propres créances au taux de 1,5 % également.
. La Cour
insiste sur le fait que le Conseil d’Etat n’a confirmé la créance au taux de
1,5 % que dans la mesure où il y avait une carence dans la législation.
Ainsi, le droit de créance invoqué par les requérants au taux de 1,5 % ne
l’était que « par défaut ». Dès lors, la Cour estime que l’espérance
d’obtenir le remboursement des cotisations était « légitime »
uniquement dans sa proportion nécessaire à l’égalisation des situations en
vertu de l’article 15 de la loi Debré modifiée.
. Or, il
n’appartient pas à la Cour de déterminer si ce taux devait être évalué à 1,5 %
ou si un taux inférieur devait être retenu. Il lui appartient uniquement de
contrôler si cette ingérence a ménagé un juste équilibre entre les exigences de
l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la protection des
droits fondamentaux de l’individu. Le souci de réaliser cet équilibre se
reflète dans la structure de l’article 1 tout entier, y compris dans son second
alinéa ; dès lors, il doit y avoir un rapport raisonnable de
proportionnalité entre les moyens employés et le but poursuivi.
Par ailleurs pour rechercher si cette exigence se
trouve remplie, il est reconnu qu’un Etat contractant jouit d’une large marge
d’appréciation, et la Cour respecte l’appréciation portée par le législateur en
pareilles matières, sauf si elle est dépourvue de base raisonnable (Building
Societies c. Royaume-Uni, précité, § 80).
. Cela étant,
la Cour note qu’en adoptant l’article 107 de la loi du
30 décembre 1995 avec effet rétroactif, le législateur avait le souci
de rétablir et de réaffirmer son intention initiale, à laquelle avait fait
obstacle la carence du pouvoir réglementaire, mise en évidence par l’arrêt du
15 mai 1992 du Conseil d’Etat. De fait, un intérêt général évident et
impérieux commande de veiller à ce que des organismes privés ne bénéficient pas
d’avantages exorbitants en cas de changement de régime en matière de
cotisations sociales et ne fassent pas, pour une carence du pouvoir
réglementaire à l’origine d’un vide juridique, peser sur l’Etat des obligations
indues.
. Certes,
l’intervention législative rétroactive a contrecarré l’espoir des requérants de
voir l’Etat persévérer dans son inactivité et, par conséquent, les juridictions
administratives leur appliquer le taux de 1,5 % déterminé par défaut. Mais la
décision de faire disparaître rétroactivement le vide juridique n’a pas eu pour
effet d’éteindre les créances des requérants. Elle eut simplement pour effet de
fixer à un taux inférieur à 1,5 % la part dont l’Etat avait la charge pour
assurer cette égalisation. Ainsi, le droit à remboursement des requérants n’a
pas été atteint dans son principe, seul le montant de la créance ayant été fixé
en deçà de leurs espoirs.
. L’intérêt
général qu’il y avait à dissiper toute incertitude quant à la proportion de
remboursement des cotisations nécessaire à l’égalisation des situations doit
être tenu pour impérieux et comme primant les intérêts que les requérants
défendaient en sollicitant le remboursement intégral des cotisations versées,
cherchant à profiter de la carence du pouvoir réglementaire.
. La Cour
estime donc que les mesures prises par l’Etat défendeur n’ont pas porté
atteinte à l’équilibre qui doit être ménagé entre la protection du droit des
requérants au remboursement des cotisations versées et l’intérêt général
commandant d’assurer l’égalisation des situations de tous les enseignants.
Partant, il n’y a pas eu violation de l’article 1
du Protocole no 1.
III. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DES
ARTICLES 6 § 1 DE LA CONVENTION ET 1 DU PROTOCOLE No 1 COMBINES A
L’ARTICLE 14 DE LA CONVENTION
. Les
requérants (requête no 54563/00) estiment que les dispositions de
l’article 107 ont introduit une inégalité de traitement entre les
organismes de gestion en fonction de la date de saisine de la juridiction
administrative. Ils invoquent les articles 6 § 1 de la Convention et 1er
du Protocole no 1 combinés à l’article 14 de la
Convention, qui se lit comme suit :
« La jouissance des droits et libertés
reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune,
fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les
opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale,
l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute
autre situation. »
. La Cour a
examiné ces griefs tel qu’ils ont été présentés par les requérants. Compte tenu
de l’ensemble des éléments en sa possession, elle considère que ces griefs font
partie intégrante des griefs tirés des articles 6 § 1 de la
Convention et 1 du Protocole no 1.
. Elle estime
en conséquence qu’il ne s’impose pas de statuer séparément sur les griefs en
question.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À l’UNANIMITÉ,
1. Dit qu’il n’y a pas eu
violation de l’article 6 § 1 de la Convention ;
2. Dit qu’il n’y a pas eu
violation de l’article 1 du Protocole no 1 ;
3. Dit qu’il n’y a pas lieu
d’examiner séparément les autres griefs tirés des articles 6 de la Convention
et 1 du Protocole no 1 combinés avec l’article 14 de la
Convention ;
Fait en français, puis communiqué par écrit
le 27 mai 2004 en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Søren Nielsen Christos
Rozakis
Greffier Président
