En l’affaire Stea et autres c. Italie,
La Cour européenne des droits de l’homme (deuxième
section), siégeant en un comité composé de :
Peer Lorenzen, président,
András Sajó,
Nebojša Vučinić, juges,
et de Françoise Elens-Passos, greffière adjointe de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 19
février 2013,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette
date :
PROCÉDURE
. A l’origine de
l’affaire se trouve une Requête (no 32843/03) dirigée contre la
République italienne et dont, MM. Pietro, Benedetto, Leonardo, Caterina,
Domenico et Mmes Rocca Stea et Domenica Schiralli (« les
requérants »), ont saisi la Cour le 8 octobre 2003 en vertu de l’article
34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés
fondamentales (« la Convention »).
. Les requérants
ont été représentés par Me C. Ventura, avocat à Bari. Le
gouvernement italien (« le Gouvernement ») a été représenté par son
agent, Mme E. Spatafora et par son ancien coagent M. N. Lettieri.
. Le 23 juin 2005, la Requête a été déclarée partiellement
irrecevable et les griefs tirés de l’article 1 du Protocole no 1
et de l’article 6 § 1 de la Convention ont été communiqués au Gouvernement.
Comme le permet l’article 29 § 1 de la Convention, il a en outre été décidé que
la Cour se prononcerait en même temps sur la recevabilité et le fond des griefs
communiqués.
. En application
du Protocole no 14, la Requête a été attribuée à un Comité.
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
. Les requérants
sont nés respectivement en 1940 (pour les deux premiers requérants), 1935,
1966, 1959, 1955, 1932 et résident à Modugno.
. Les faits de
la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme
suit.
. Les requérants
étaient propriétaires, chacun selon sa propre quote-part, de 4/5 d’un terrain
sis à Modugno, enregistré au cadastre feuille 28, parcelles 201 et 29.
. Par un arrêté
du 21 avril 1987, l’Administration de Modugno décréta l’occupation d’urgence
du terrain pour une période de cinq ans, afin d’y construire des habitations à loyer modéré. Il ressort du dossier que, à l’échéance de l’occupation autorisée, l’Administration
n’avait pas formalisé l’expropriation et procédé à l’indemnisation.
. Par un acte
notifié le 17 juin 1994, les requérants assignèrent l’Administration
de Modugno devant le tribunal civil de Bari afin d’obtenir le dédommagement
découlant de l’occupation du terrain.
. Par un
jugement du 20 septembre 1999, le tribunal de Bari décréta que,
nonobstant la transformation du terrain, les requérants n’avaient pas perdu
leur droit de propriété. Il souligna que l’Administration devait procéder à une
expropriation formelle du terrain et à l’offre d’une indemnité.
. L’Administration
n’ayant pas procédé à une expropriation formelle, le tribunal la condamna à
payer aux requérants les 4/5 des sommes suivantes : 110 859 040 ITL
(environ 57 254 EUR) à titre d’indemnité d’occupation légitime,
161 490 000 ITL (environ 83 403 EUR) pour non jouissance du
terrain et 27 108 817 ITL (environ 14 000 EUR) pour les dommages
découlant de l’occupation du terrain. Le tribunal condamna aussi l’Administration
à verser aux requérants 15 690 328 ITL (environ 8 103 EUR)
à titre de frais et dépens.
. A une date
non précisée, l’Administration saisit la cour d’appel de Bari. L’Administration
faisait valoir que le tribunal n’avait pas fait application de la jurisprudence
constante en matière d’expropriation indirecte, selon laquelle, une fois le
terrain transformé, la propriété dudit terrain passe rétroactivement à l’Administration.
. Par un arrêt
du 24 avril 2001, la cour d’appel accueillit le recours de l’Administration.
En particulier, la cour fit application du principe de l’expropriation
indirecte et déclara que les requérants avaient perdu la propriété du terrain
le 18 mai 1990, à la suite de la transformation irréversible de celui-ci.
. Quant à la
compatibilité de ce principe avec la Convention, la cour d’appel déclara que la
privation de propriété avait été décrétée sur la base d’une déclaration d’utilité
publique, et qu’elle avait donc respecté le « juste équilibre » entre
les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la
sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu.
. Il ressort de
l’arrêt de la cour d’appel que la valeur vénale du terrain en 1990, tel qu’il
avait été estimé par l’expert, était de 153 800 000 ITL (environ 79 431
EUR). En application de la loi no 662 de 1996, entrée en vigueur en
cours de procédure, la cour condamna l’Administration à payer aux requérants
une somme de 67 705 836 ITL (environ 34 967 EUR), à diviser
selon la quote-part de chacun, plus réévaluation et intérêts, à titre de
dommages-intérêts, et une somme de 9 232 614 ITL (environ 4 768
EUR) à titre d’indemnité d’occupation légitime, à indexer à partir de 1987.
Frais et dépens furent pris en charge par chacune des parties.
. Le
9 juillet 2001, les requérants se pourvurent en cassation. Ils
invoquèrent l’article 1 du Protocole no 1, tel qu’interprété par la
jurisprudence de la Cour.
. Ils demandèrent
également à la Cour de cassation de soulever une question de légitimité
constitutionnelle de la loi no 662 de 1996 devant la Cour
Constitutionnelle.
. Par un arrêt no 5902, déposé au greffe le 14 avril 2003,
la Cour de cassation, en chambres réunies, affirma que le principe de l’expropriation
indirecte jouait un rôle important dans le cadre du système juridique italien
et qu’il était compatible avec la Convention. La Cour de cassation remarqua
notamment qu’au vu de l’uniformité de la jurisprudence en la matière, le
principe de l’expropriation indirecte était désormais pleinement
« prévisible et accessible» et devait donc être considéré comme
respectueux du principe de légalité.
. S’agissant
des occupations de terrain ayant lieu sans déclaration d’utilité publique, la
Cour de cassation affirma que celles-ci n’étaient pas aptes à transférer la
propriété du bien à l’État.
. Quant à l’indemnisation,
la Cour de cassation affirma que, même si elle était inférieure au préjudice
subi par l’intéressé, et notamment à la valeur du terrain, l’indemnisation due
en cas d’expropriation indirecte était suffisante pour garantir le « juste
équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et
les impératifs de sauvegarde de l’individu.
. Enfin, s’agissant
de la demande des requérants concernant l’inconstitutionnalité de la loi no
662 de 1996, la Cour de cassation déclara que les moyens soulevés par les
requérants avaient déjà été examinés par la Cour Constitutionnelle dans l’arrêt
no 148 de 1999.
. En conséquence,
la Cour de cassation rejeta le pourvoi formé par les requérants. Frais et
dépens furent pris en charge par chacune des parties.
. Par une
lettre du 13 septembre 2005, l’Administration de Modugno informa le greffe de
la Cour qu’une transaction avec les requérants avait eu lieu et que l’Administration
avait versé 1 500 000 EUR aux requérants à ce titre. Les requérants
contestèrent cette information et alléguèrent que la transaction ne concernait
pas la partie de terrain faisant objet de la procédure devant la Cour, mais d’autres
terrains ayant fait objet de procédures d’expropriation différentes.
. Il ressort de
l’acte de transaction que, concernant la
portion de terrain faisant l’objet de la procédure devant la Cour, « la
transaction n’a qu’un effet récognitif, en raison du fait que l’immeuble a été
déjà acquis par l’administration par effet de l’expropriation indirecte (« accessione
invertita »), comme cela a été reconnu par l’arrêt no
5902/03 de la Cour de cassation ».
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE
INTERNES PERTINENTS
. Le droit
interne pertinent se trouve décrit dans l’arrêt Guiso Gallisay c. Italie
(satisfaction équitable)[GC], 58858/00, 22 décembre 2009.
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE
1 DU PROTOCOLE No 1
. Les
requérants allèguent qu’ils ont été privés de leur terrain de manière
incompatible avec l’article 1 du Protocole no 1, ainsi
libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit
au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause
d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes
généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas
atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils
jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt
général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des
amendes. »
. Le
Gouvernement s’oppose à cette thèse.
A. Sur la recevabilité
. Le
Gouvernement avance que les requérants ne sont plus victimes de la violation
alléguée en raison du fait qu’ils sont parvenus à une transaction avec la
municipalité de Modugno, par laquelle ils auraient déclaré accepter la somme de
1 500 000 EUR, réglant toute prétention de leur part concernant l’affaire
litigieuse. A la lumière de ces considérations, le Gouvernement demande à la
Cour de rayer l’affaire du rôle, conformément aux affaires La Rosa et Alba
c. Italie, no 58274/00 et Cali et autres c. Italie, no
52332/99.
. Les
requérants s’opposent et font valoir que l’acte de transaction conclu avec la
municipalité de Modugno ne concernait pas la parcelle de terrain faisant objet
de la procédure devant la Cour.
. La Cour note
qu’il ressort de l’acte de transaction, produit par l’Administration de
Modugno, que la portion de terrain des requérants, objet de la procédure devant
la Cour, n’est pas concernée par l’acte en question (voir paragraphe 24
ci-dessus). La présente espèce se distinguant des affaires La Rosa et Alba
c. Italie et Cali et autres c. Italie, précitées, il n’y a pas lieu
de retenir l’exception du Gouvernement.
. La Cour constate
que ce grief n’est pas manifestement mal fondé au
sens de l’article 35 § 3 (a) de la Convention. La Cour relève par ailleurs qu’il
ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de le
déclarer recevable.
B. Sur le fond
. Les requérants
rappellent qu’ils ont été privés de leur bien en vertu du principe de l’expropriation
indirecte, un mécanisme qui permet à l’autorité publique d’acquérir un bien en
toute illégalité, ce qui n’est pas admissible dans un État de droit.
. Selon le
Gouvernement, en dépit de l’absence d’un arrêté légitime d’expropriation et de
la transformation du terrain de manière irréversible par la construction d’un
ouvrage d’utilité publique, rendant sa restitution impossible, l’occupation
litigieuse a été faite dans le cadre d’une procédure administrative reposant
sur une déclaration d’utilité publique.
. La Cour note
tout d’abord que les parties s’accordent pour dire qu’il y a eu
« privation de la propriété ».
. La Cour
renvoie à sa jurisprudence en matière d’expropriation indirecte
(voir, parmi d’autres, Belvedere Alberghiera
S.r.l. c. Italie, no 1524/96, CEDH 2000-VI ; Scordino c. Italie (no 3), no
43662/98, 17 mai 2005 ; Velocci c. Italie, no 1717/03, 18 mars 2008) pour la
récapitulation des principes pertinents et pour un aperçu de sa jurisprudence
dans la matière.
. Dans la
présente affaire, la Cour relève qu’en appliquant le principe de l’expropriation indirecte, les juridictions
internes ont considéré les requérants privés de leur bien à
compter de la date de la réalisation de l’ouvrage public,
à savoir le 18 mai 1990 (paragraphe 13 ci-dessus). Or, en l’absence d’un acte
formel d’expropriation, la Cour estime que cette situation ne saurait être
considérée comme « prévisible », puisque ce n’est que par la décision
judiciaire définitive que l’on peut considérer le principe de l’expropriation
indirecte comme ayant effectivement été appliqué et que l’acquisition
du terrain par les pouvoirs publics a été consacrée. Par conséquent, les
requérants n’ont eu la « sécurité juridique » concernant la privation
du terrain qu’au plus tôt le 14 avril 2003, date de l’arrêt de la Cour de cassation
(paragraphe 18, ci-dessus).
. La Cour
estime que l’ingérence litigieuse n’est pas compatible avec le principe de
légalité et qu’elle a donc enfreint le droit au respect des biens des
requérants entraînant la violation de l’article 1 du Protocole no 1.
II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE
6 § 1 DE LA CONVENTION
A. Sur la recevabilité
. Les
requérants se plaignent de l’absence d’équité de la procédure. Ils font valoir
qu’ils ne purent pas être dédommagés à hauteur de la valeur vénale du terrain,
en raison de l’application de la loi no 662 de 1996, entrée en
vigueur en cours de procédure.
. Ils invoquent
l’article 6 § 1 de la Convention, qui dans ses passages pertinents
dispose :
« Toute personne a droit à ce que sa cause
soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des
contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
. Le Gouvernement
conteste cette thèse.
. La Cour
constate que ce grief n’est pas manifestement mal fondé au sens de l’article 35
§ 3 de la Convention. Elle relève par ailleurs qu’il ne se heurte à aucun autre
motif d’irrecevabilité. Il convient donc de le déclarer recevable.
B. Sur le fond
. La Cour vient
de constater, sous l’angle de l’article 1 du Protocole no 1,
que la situation dénoncée par les requérants n’est pas conforme au principe de
légalité. Eu égard aux motifs l’ayant amenée à ce constat de violation, la Cour
estime qu’il n’y a pas lieu d’examiner séparément s’il y a eu, en l’espèce,
violation de l’article 6 § 1 (voir Macrì et autres c. Italie,
no 14130/02, § 49, 12 juillet 2011; Rivera et di
Bonaventura c. Italie, no 63869/00, § 30, 14 juin
2011).
III. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE
41 DE LA CONVENTION
43. Aux termes de l’article 41 de la
Convention,
« Si la Cour
déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le
droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement
les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y
a lieu, une satisfaction équitable. »
A. Dommage matériel
. Les
requérants sollicitent une somme correspondant à la différence entre la valeur
vénale du terrain et le montant du dédommagement accordé au niveau national, à
réévaluer et à majorer des intérêts, ainsi qu’une indemnité pour l’occupation
temporaire de leur terrain. Ils chiffrent leurs prétentions à 266 769,93
EUR.
. Le
Gouvernement s’y oppose.
. La Cour rappelle qu’un arrêt constatant une violation entraîne pour l’État
défendeur l’obligation de mettre un terme à la violation et d’en effacer les
conséquences de manière à rétablir autant que faire se peut la situation
antérieure à celle-ci (Iatridis c. Grèce (satisfaction équitable) [GC],
nº 31107/96, § 32, CEDH 2000-XI).
. Elle rappelle
que dans l’affaire Guiso-Gallisay c. Italie (satisfaction équitable)
[GC], nº 58858/00, 22 décembre 2009, la Grande Chambre a modifié la
jurisprudence de la Cour concernant les critères d’indemnisation dans les affaires
d’expropriation indirecte. En particulier, elle a décidé d’écarter les
prétentions des requérants dans la mesure où elles sont fondées sur la valeur
des terrains à la date de l’arrêt de la Cour et de ne plus tenir compte, pour évaluer le dommage matériel, du coût de construction des
immeubles bâtis par l’État sur les terrains.
. L’indemnisation
doit donc correspondre à la valeur pleine et entière du terrain au moment de la
perte de la propriété, telle qu’établie par l’expertise ordonnée par la
juridiction compétente au cours de la procédure interne. Ensuite, une fois que
l’on aura déduit la somme éventuellement octroyée au niveau national, ce
montant doit être actualisé pour compenser les effets de l’inflation. Il
convient aussi de l’assortir d’intérêts susceptibles de compenser, au moins en
partie, le long laps de temps qui s’est écoulé depuis la dépossession des
terrains.
. En l’espèce,
les requérants, d’après les juridictions nationales, ont perdu la propriété de
leur terrain le 18 mai 1990. Il ressort de l’arrêt de la cour d’appel de Bari
que la valeur du terrain à cette date était de 153 800 000 ITL, soit
79 431 EUR (voir paragraphe 15 ci-dessus).
. Compte tenu
de ces éléments et statuant en équité, la Cour estime raisonnable d’accorder
conjointement aux requérants, à diviser selon la quote-part de chacun, 92 000
EUR pour le préjudice matériel, plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt
sur cette somme.
. Reste à
évaluer la perte de chances subie à la suite de l’expropriation litigieuse (Guiso-Gallisay
c. Italie, satisfaction équitable) [GC], précité, § 107).
La Cour juge qu’il y a lieu de prendre en considération le préjudice découlant de
l’indisponibilité du terrain pendant la période allant du début de l’occupation
légitime (en 1987) jusqu’au moment de la perte de propriété (18 mai 1990).
Statuant en équité, la Cour alloue conjointement aux requérants 6 000 EUR.
B. Dommage moral
. Les
requérants demandent 133 000 EUR à titre de préjudice moral.
. Le
Gouvernement s’y oppose.
. La Cour
estime que le sentiment d’impuissance et de frustration face à la dépossession
illégale de leur bien a causé aux requérants un préjudice moral important qu’il
y a lieu de réparer de manière adéquate.
. Conformément
à la jurisprudence Guiso-Gallisay c. Italie (précité) et statuant en équité, la Cour alloue conjointement aux requérants
20 000 EUR à titre de dommage moral.
C. Frais et dépens
. Les
requérants demandent également 51 450 EUR pour les frais et dépens engagés
devant les juridictions internes et pour ceux engagés devant la Cour.
. Le
Gouvernement s’y oppose et fait valoir que les sommes réclamées sont excessives.
. La Cour
rappelle que, selon sa jurisprudence, l’allocation des frais et dépens au titre
de l’article 41 présuppose que se trouvent établis leur réalité, leur nécessité
et le caractère raisonnable de leur taux (Can et autres c. Turquie,
no 29189/02, du 24 janvier 2008, § 22).
. La Cour ne doute pas de la nécessité d’engager des
frais, mais elle trouve excessifs les honoraires totaux revendiqués à ce titre.
Elle considère dès lors qu’il y a lieu de les rembourser en partie seulement.
. Compte tenu du fait que
les frais de procédure ont été pris en charge par chacune des parties (voir
paragraphes 15 et 22) et en considération de sa jurisprudence en la matière, la
Cour estime raisonnable d’allouer aux requérants conjointement la somme de 20 000
EUR au titre des frais et dépens de la procédure nationale et pour la procédure
devant la Cour.
D. Intérêts moratoires
. La Cour juge
approprié de calquer le taux des intérêts moratoires sur le taux d’intérêt de
la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne majoré de trois
points de pourcentage.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,
1. Déclare la Requête recevable ;
2. Dit qu’il y a eu violation
de l’article 1 du Protocole no 1;
3. Dit qu’il n’y a pas lieu d’examiner
le grief tiré de l’article 6 § 1 de la Convention ;
4. Dit
a) que l’État défendeur doit verser aux
requérants conjointement, dans les trois mois, les sommes suivantes :
i) 98 000 EUR (quatre-vingt-dix-huit
mille euros), plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt, pour dommage
matériel ;
ii) 20 000 EUR (vingt mille euros),
plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt, pour dommage moral ;
iii) 20 000 EUR (vingt mille euros),
plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt par les requérants, pour
frais et dépens ;
b) qu’à compter de l’expiration dudit
délai et jusqu’au versement, ces montants seront à majorer d’un intérêt simple
à un taux égal à celui de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale
européenne applicable pendant cette période, augmenté de trois points de
pourcentage ;
5. Rejette la demande de
satisfaction équitable pour le surplus.
Fait en français, puis communiqué par écrit
le 12 mars 2013, en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Françoise
Elens-Passos Peer Lorenzen
Greffière adjointe Président
