Commission v Italy (Principles of Community law) French Text [2011] EUECJ C-379/10 (24 November 2011)

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«Manquement d’État – Principe général de responsabilité des États membres pour violation du droit de l’Union par l’une de leurs juridictions statuant en dernier ressort – Exclusion de toute responsabilité de l’État du fait d’une interprétation des règles de droit ou d’une appréciation des éléments de fait et de preuve effectuée par une juridiction statuant en dernier ressort – Limitation, par le législateur national, de la responsabilité de l’État aux cas du dol ou de la faute grave commis par une telle juridiction»

Commission européenne, représentée par M^me L. Pignataro et M. M. Nolin, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,

République italienne, représentée par M^meG. Palmieri, en qualité d’agent, assistée de M. G. De Bellis, avvocato dello Stato, ayant élu domicile à Luxembourg,

1 Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que:

2 Aux termes de son article 1^er, la loi n° 117/88 s’applique «à tous les membres des magistratures de droit commun, administrative, financière, militaire et spéciale, qui exercent une activité juridictionnelle, indépendamment de la nature des fonctions, ainsi qu’aux autres personnes qui participent à l’exercice de la fonction juridictionnelle».

b) l’affirmation, due à une négligence inexcusable, d’un fait dont l’existence est incontestablement réfutée par les pièces du dossier;

c) la négation, due à une négligence inexcusable, d’un fait dont l’existence est incontestablement établie par les pièces du dossier;

d) l’adoption d’une mesure concernant la liberté personnelle en dehors des cas prévus par la loi ou sans motivation.»

4 L’article 2 de la loi n° 117/88 a donné lieu à l’arrêt du 13 juin 2006, Traghetti del Mediterraneo (C-173/03, Rec. p. I-5177), à la suite d’un renvoi préjudiciel.

5 Dans cet arrêt, la Cour a jugé, aux points 33 à 37 de celui-ci, ce qui suit:

6 La Commission a adressé, le 10 février 2009, une lettre à la République italienne dans laquelle elle a considéré que, en excluant toute responsabilité de l’État italien pour les dommages causés à des particuliers du fait d’une violation du droit de l’Union commise par une juridiction nationale statuant en dernier ressort, lorsque cette violation résulte de l’interprétation des règles de droit ou de l’appréciation des faits et des preuves effectuée par cette juridiction, et en limitant cette responsabilité aux seuls cas du dol ou de la faute grave, en vertu de l’article 2, paragraphes 1 et 2, de la loi n° 117/88, la République italienne avait manqué aux obligations qui lui incombent au regard du principe général de responsabilité des États membres pour violation du droit de l’Union par l’une de leurs juridictions statuant en dernier ressort.

7 La Commission a, le 9 octobre 2009, adressé à la République italienne une lettre de mise en demeure qui est restée sans réponse.

8 Par une lettre du 22 mars 2010, la Commission a fait parvenir à la République italienne un avis motivé invitant cette dernière à prendre les mesures nécessaires pour s’y conformer dans un délai de deux mois à compter de sa réception. Cet avis motivé étant également resté sans réponse, la Commission a décidé de saisir la Cour du présent recours.

9 La Commission soutient que les dispositions en cause de la loi n° 117/88, qui ont déjà fait l’objet d’un examen par la Cour dans l’arrêt Traghetti del Mediterraneo, précité, sont incompatibles avec la jurisprudence de la Cour relative à la responsabilité des États membres pour violation du droit de l’Union par l’une de leurs juridictions statuant en dernier ressort, en particulier avec l’arrêt Köbler, précité.

10 À l’appui de son recours, la Commission invoque, en substance, deux griefs. D’une part, elle reproche à la République italienne d’exclure, conformément à l’article 2, paragraphe 2, de la loi n° 117/88, toute responsabilité de l’État italien pour les dommages causés à des particuliers du fait d’une violation du droit de l’Union par l’une de ses juridictions statuant en dernier ressort, lorsque celle-ci résulte d’une interprétation des règles de droit ou d’une appréciation des faits et des preuves effectuée par cette juridiction. D’autre part, la Commission fait grief à la République italienne de limiter, dans des cas autres que l’interprétation des règles de droit ou l’appréciation des faits et des preuves, la possibilité d’un engagement de ladite responsabilité aux seuls cas du dol ou de la faute grave, ce qui ne serait pas conforme aux principes dégagés par la jurisprudence de la Cour.

11 Elle fait valoir, à cet égard, que la Cour a rappelé au point 42 de l’arrêt Traghetti del Mediterraneo, précité, en se référant à l’arrêt Köbler, précité, que la responsabilité de l’État pour les dommages causés aux particuliers du fait d’une violation du droit de l’Union imputable à une juridiction nationale statuant en dernier ressort peut n’être engagée qu’en raison de la méconnaissance manifeste du droit applicable par cette juridiction. La Commission rappelle qu’une telle méconnaissance manifeste s’apprécie au regard d’un certain nombre de critères, tels que, notamment, le degré de clarté et de précision de la règle violée, le caractère excusable ou inexcusable de l’erreur de droit commise, et qu’elle est présumée, en tout état de cause, lorsque la décision concernée intervient en méconnaissance manifeste de la jurisprudence de la Cour. En outre, selon la Commission, s’il ne saurait être exclu que le droit national précise ces critères, ceux-ci ne peuvent, en aucun cas, imposer des exigences plus strictes que celles découlant de la condition tirée d’une méconnaissance manifeste du droit applicable.

12 La Commission soutient que la Cour a jugé dans l’arrêt Traghetti del Mediterraneo, précité, d’une part, que le droit de l’Union s’oppose à une législation nationale qui exclut, de manière générale, la responsabilité de l’État membre concerné pour les dommages causés à des particuliers du fait d’une violation du droit de l’Union commise par une juridiction nationale statuant en dernier ressort, lorsque cette violation résulte d’une interprétation des règles de droit ou d’une appréciation des faits et des preuves effectuée par cette juridiction. Elle rappelle, d’autre part, que la Cour a également constaté l’incompatibilité d’une limitation de cette responsabilité aux seuls cas du dol ou de la faute grave du juge, si une telle limitation conduisait à exclure l’engagement de la responsabilité dudit État membre dans d’autres cas où une méconnaissance manifeste du droit applicable avait été constatée.

13 La Commission ajoute qu’il résulte, par conséquent, des motifs et du dispositif de l’arrêt Traghetti del Mediterraneo, précité, que la Cour a considéré que la réglementation italienne en question procédait à la fois à une exclusion de la responsabilité de l’État dans le domaine de l’interprétation des règles de droit et de l’appréciation des faits et des preuves ainsi qu’à une limitation de la responsabilité dans les autres domaines d’activité juridictionnelle, tels que les désignations de tuteurs ou les déclarations d’incapacité. Ainsi, la Cour aurait, d’une part, écarté, dans l’affaire ayant donné lieu à cet arrêt, l’interprétation défendue par la République italienne lors de l’audience, selon laquelle la loi n° 117/88 ne contiendrait qu’une clause limitative de responsabilité pour tous les domaines d’activités juridictionnelles, et, d’autre part, relevé l’incompatibilité des dispositions en cause avec le droit de l’Union.

14 Le libellé de l’article 2 de la loi n° 177/88 serait d’ailleurs sans équivoque à cet égard, puisque la notion de «faute grave» figurerait aux paragraphes 1 et 3 de cet article, mais non pas au paragraphe 2 de celui-ci.

15 En ce qui concerne le second grief, la Commission affirme que la jurisprudence de la Corte suprema di cassazione (Italie), dont elle précise qu’elle ne porte pas sur des dispositions présentant un lien avec l’interprétation du droit de l’Union, interprète la notion de «faute grave» d’une manière extrêmement restrictive, ce qui, en contradiction avec les principes dégagés par la jurisprudence de la Cour, aboutit à limiter la responsabilité de l’État italien, même dans des cas autres que l’interprétation des règles de droit ou l’appréciation des faits et des preuves.

16 À cet égard, la Commission cite deux arrêts de cette juridiction, respectivement des 5 juillet 2007, n. 15227, et 18 mars 2008, n. 7272, dans lesquels ladite notion aurait été interprétée, en substance, de manière à ce qu’elle coïncide avec le «caractère manifestement aberrant de l’interprétation» effectuée par le magistrat. Ainsi, notamment, la Commission cite un extrait du second de ces arrêts dans lequel la Corte suprema di cassazione aurait conclu que les conditions prévues à l’article 2, paragraphe 3, sous a), de la loi n° 117/88 sont réunies «lorsque, au cours de l’activité juridictionnelle, il y a eu violation évidente, grossière et énorme de la règle de droit elle-même ou lecture de celle-ci en des termes contraires à tout critère de logique ou adoption de choix aberrants dans l’interprétation de la volonté du législateur ou manipulation absolument arbitraire du texte normatif».

17 Selon la Commission, la responsabilité de l’État italien pour violation du droit de l’Union par l’une de ses juridictions statuant en dernier ressort ne saurait, dès lors, être engagée dans les mêmes conditions que celles prévues par la jurisprudence de la Cour et a, en pratique, peu de chances de pouvoir l’être.

18 Dès lors, il apparaîtrait que, malgré le prononcé de l’arrêt Traghetti del Mediterraneo, précité, le texte de la loi n° 117/88 a été maintenu inchangé et que la Corte suprema di cassazione n’a pas modifié sa ligne jurisprudentielle restrictive, cela alors même que cet arrêt aurait opéré une «réécriture évidente» de la réglementation en cause.

20 Elle soutient que la Commission interprète de manière erronée la loi n° 117/88. L’article 2 de celle-ci contiendrait uniquement une clause limitative de responsabilité, quelle que soit l’activité juridictionnelle en cause. En effet, les conditions posées au paragraphe 1 de l’article 2 de cette loi, telles que précisées en ce qui concerne la notion de «faute grave» au paragraphe 3 de cet article, seraient également valables s’agissant du paragraphe 2 de ce dernier, relatif à l’interprétation des règles de droit et à l’appréciation des faits et des preuves.

21 Contrairement à ce qu’affirme la Commission, la Cour, dans l’arrêt Traghetti del Mediterraneo, précité, n’aurait pas écarté l’interprétation de l’article 2 de la loi n° 177/88 défendue par la République italienne, mais se serait contentée de répondre à la question telle que formulée par la juridiction de renvoi.

22 En outre, dans cet arrêt, la Cour ne se serait pas expressément prononcée sur l’incompatibilité de la loi n° 117/88 avec le droit de l’Union. Or, la loi italienne ne serait pas, en elle-même, contraire à la jurisprudence de la Cour, étant donné qu’il serait loisible aux juges nationaux de procéder à une interprétation de cette loi conforme aux exigences du droit de l’Union, et en particulier à celles posées dans les arrêts précités Köbler et Traghetti del Mediterraneo. En effet, la notion de «faute grave» figurant dans la réglementation italienne en cause coïnciderait en fait avec la condition de «violation grave et manifeste du droit de l’Union», telle que définie par la jurisprudence de la Cour.

23 La République italienne fait valoir qu’un manquement ne pourrait être constaté que si la jurisprudence nationale interprétait la loi n° 117/88 d’une manière non conforme auxdites exigences. Or, la Commission ne serait pas parvenue à démontrer l’existence, depuis le prononcé de l’arrêt Traghetti del Mediterraneo, précité, d’arrêts de la Corte suprema di cassazione procédant à une interprétation de l’article 2 de la loi n° 177/88 présentant un lien avec le droit de l’Union non plus que celle d’arrêts adoptant une interprétation de cette loi différente de celle défendue par le gouvernement italien.

24 En effet, les deux arrêts de cette juridiction postérieurs à l’arrêt Traghetti del Mediterraneo, précité, mentionnés par la Commission, ne concerneraient pas une violation de principes du droit de l’Union. En outre, ces arrêts démontreraient que la Corte suprema di cassazione comprend le paragraphe 3 de l’article 2 de la loi n° 177/88 comme un mode d’interprétation du paragraphe 2 de cet article et que ce dernier paragraphe ne saurait, dès lors, être compris comme constituant une clause d’exclusion de responsabilité.

25 À l’appui de cette argumentation, la République italienne souligne que l’arrêt de la Corte suprema di cassazione du 18 mars 2008, précité, ne fait aucunement référence à l’article 2, paragraphe 2, de la loi n° 117/88, alors que, selon la thèse défendue par la Commission, l’application de cette disposition aurait pourtant permis à cette juridiction de débouter la requérante dans l’affaire ayant donné lieu à cet arrêt. Il résulterait de cette absence de mention dudit article 2, paragraphe 2, que celui-ci ne saurait en réalité être compris comme constituant une clause d’exclusion de responsabilité.

26 L’erreur d’interprétation de la Commission ressortirait également de l’affirmation, figurant dans l’arrêt de la Corte suprema di cassazione du 5 juillet 2007, précité, selon laquelle les «différentes hypothèses» prévues à l’article 2 de la loi n° 177/88 «ont pour dénominateur commun» une négligence inexcusable. Il en résulterait que cet article devrait être compris, dans son ensemble, comme soumettant l’engagement de la responsabilité de l’État à la commission d’une telle négligence par le juge national.

27 À titre liminaire, il convient de relever que la République italienne ne conteste pas l’applicabilité de l’article 2 de la loi n° 117/88 à des recours en responsabilité formés par des particuliers à l’encontre de l’État italien en raison d’une violation du droit de l’Union par l’une de ses juridiction statuant en dernier ressort.

28 Les parties sont, toutefois, en désaccord sur la question de savoir si cet article est conforme au droit de l’Union, et en particulier à la jurisprudence de la Cour.

29 Ainsi que le rappelle une jurisprudence constante, dans le cadre d’une procédure en manquement en vertu de l’article 258 TFUE, s’il incombe à la Commission d’établir l’existence du manquement allégué, il appartient à l’État membre défendeur, une fois que la Commission a fourni suffisamment d’éléments permettant d’établir la matérialité des faits reprochés, de contester de manière substantielle et détaillée les données présentées et les conséquences qui en découlent (voir arrêts du 22 septembre 1988, Commission/Grèce, 272/86, Rec. p. 4875, point 21; du 7 juillet 2009, Commission/Grèce, C-369/07, Rec. p. I-5703, point 75, et du 6 octobre 2009, Commission/Finlande, C-335/07, Rec. p. I-9459, point 47).

30 Il convient de relever que, en dehors des cas du dol et du déni de justice, l’article 2, paragraphe 1, de la loi n° 117/88 prévoit la possibilité d’un engagement de la responsabilité de l’État italien pour violation du droit de l’Union lorsqu’un magistrat a commis une «faute grave» dans l’exercice de ses fonctions. Cette dernière notion est définie au paragraphe 3, sous a), de cet article comme la «violation grave de la loi résultant d’une négligence inexcusable». Selon le paragraphe 2 dudit article, ne peuvent donner lieu à responsabilité, dans l’exercice des fonctions juridictionnelles, l’interprétation des règles de droit et l’appréciation des faits et des preuves.

31 En premier lieu, la Commission fait grief à la République italienne d’exclure, conformément à l’article 2, paragraphe 2, de la loi n° 117/88, toute responsabilité de l’État italien pour les dommages causés à des particuliers du fait d’une violation du droit de l’Union par l’une de ses juridictions statuant en dernier ressort, lorsque celle-ci résulte d’une interprétation des règles de droit ou d’une appréciation des faits et des preuves effectuée par cette juridiction.

32 La Commission soutient à l’appui de ce premier grief que cette disposition constitue une clause d’exclusion de responsabilité autonome par rapport à cet article 2, paragraphes 1 et 3.

33 Il importe de rappeler à cet égard que, selon le libellé de l’article 2 de la loi n° 177/88, la réglementation italienne en matière de responsabilité de l’État pour les dommages causés dans l’exercice des fonctions juridictionnelles prévoit, d’une part, aux paragraphes 1 et 3 de cet article, que cette responsabilité est limitée aux cas du dol, de la faute grave et du déni de justice, et, d’autre part, au paragraphe 2 dudit article, que «l’interprétation des règles de droit et l’appréciation des faits et des preuves ne peuvent donner lieu à responsabilité». Il découle ainsi du libellé explicite de cette dernière disposition que ladite responsabilité est exclue, de manière générale, dans les domaines de l’interprétation du droit et de l’appréciation des faits et des preuves.

34 C’est d’ailleurs également de cette manière que la juridiction de renvoi a présenté l’article 2 de la loi n° 177/88 dans les questions préjudicielles adressées à la Cour dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Traghetti del Mediterraneo, précité, ainsi qu’il ressort du point 20 dudit arrêt.

35 Or, la Cour a jugé, aux points 33 à 40 de cet arrêt, que le droit de l’Union s’oppose à une législation nationale qui exclut, de manière générale, la responsabilité de l’État membre pour les dommages causés aux particuliers du fait d’une violation du droit de l’Union imputable à une juridiction statuant en dernier ressort au motif que la violation en cause résulte d’une interprétation des règles de droit ou d’une appréciation des faits et des preuves effectuée par cette juridiction.

36 La République italienne soutient, en s’appuyant sur les deux arrêts de la Corte suprema di cassazione cités au point 16 du présent arrêt, que l’interprétation faite par la Commission de l’article 2 de la loi n° 117/88 est erronée.

37 Toutefois, indépendamment de la signification à accorder à l’absence de référence à l’article 2, paragraphe 2, de la loi n° 117/88 dans les motifs de l’arrêt de la Corte suprema di cassazione du 18 mars 2008 ainsi qu’au passage de l’arrêt de cette juridiction du 5 juillet 2007 selon lequel les «différentes hypothèses» prévues à l’article 2 de ladite loi «ont pour dénominateur commun» une négligence inexcusable, il convient de relever que, confronté au libellé explicite de l’article 2, paragraphe 2, de cette loi, l’État membre défendeur n’a fourni aucun élément démontrant à suffisance de droit que, dans l’hypothèse d’une violation du droit de l’Union par l’une de ses juridictions statuant en dernier ressort, cette disposition est interprétée dans la jurisprudence comme posant une simple limite à sa responsabilité lorsque cette violation résulte d’une interprétation des règles de droit ou d’une appréciation des faits et des preuves effectuée par une telle juridiction, et non comme excluant cette responsabilité.

39 En second lieu, la Commission reproche à la République italienne de limiter, dans les cas autres que l’interprétation des règles de droit ou l’appréciation des faits et des preuves, la possibilité d’un engagement de la responsabilité de l’État italien pour violation du droit de l’Union par l’une de ses juridictions statuant en dernier ressort aux seuls cas du dol ou de la faute grave, ce qui ne serait pas conforme aux principes dégagés par la jurisprudence de la Cour. À cet égard, la Commission soutient notamment que la notion de «faute grave», figurant à l’article 2, paragraphes 1 et 3, de la loi n° 117/88, est interprétée par la Corte suprema di cassazione de manière à ce qu’elle coïncide avec le «caractère manifestement aberrant de l’interprétation» effectuée par le magistrat, et non avec la notion de «méconnaissance manifeste du droit applicable» exigée par la Cour afin d’engager la responsabilité de l’État pour violation du droit de l’Union.

40 Il y a lieu de rappeler, à cet égard, qu’il résulte de la jurisprudence constante de la Cour que les conditions dans lesquelles un État membre est tenu de réparer les dommages causés aux particuliers par des violations du droit de l’Union qui lui sont imputables sont au nombre de trois, à savoir que la règle de droit violée ait pour objet de conférer des droits aux particuliers, que la violation soit suffisamment caractérisée et qu’il existe un lien de causalité direct entre la violation de l’obligation qui incombe à l’État et le dommage subi par les personnes lésées (voir arrêts du 5 mars 1996, Brasserie du pêcheur et Factortame, C-46/93 et C-48/93, Rec. p. I-1029, point 51; du 4 juillet 2000, Haim, C-424/97, Rec. p. I-5123, point 36, ainsi que du 24 mars 2009, Danske Slagterier, C-445/06, Rec. p. I-2119, point 20).

41 La responsabilité de l’État pour les dommages causés par la décision d’une juridiction nationale statuant en dernier ressort qui viole une règle de droit de l’Union est régie par les mêmes conditions, la Cour ayant néanmoins précisé que, dans ce contexte, la deuxième de ces conditions doit être comprise comme permettant l’engagement de la responsabilité de l’État dans le cas exceptionnel où le juge national a méconnu de manière manifeste le droit applicable (voir arrêt Köbler, précité, points 52 et 53).

42 En outre, il ressort de la jurisprudence de la Cour que, s’il ne saurait être exclu que le droit national précise les critères relatifs à la nature ou au degré d’une violation qui doivent être remplis pour que la responsabilité de l’État puisse être engagée dans une telle hypothèse, ces critères ne sauraient, en aucun cas, imposer des exigences plus strictes que celles découlant de la condition d’une méconnaissance manifeste du droit applicable (voir arrêt Traghetti del Mediterraneo, précité, point 44 et jurisprudence citée).

43 En l’espèce, il importe de constater que la Commission, au regard notamment de son argumentation résumée au point 16 du présent arrêt, a fourni suffisamment d’éléments faisant apparaître que la condition de «faute grave», prévue à l’article 2, paragraphes 1 et 3, de la loi n° 117/88 et devant être remplie pour que la responsabilité de l’État italien puisse être engagée, est interprétée par la Corte suprema di cassazione d’une telle manière qu’elle revient à imposer des exigences plus strictes que celles découlant de la condition de «méconnaissance manifeste du droit applicable».

44 En réponse à cette argumentation de la Commission, la République italienne se borne, en substance, à affirmer, d’une part, que les arrêts de la Corte suprema di cassazione mentionnés au point 16 du présent arrêt ne concernent pas une violation du droit de l’Union et, d’autre part, que l’article 2 de la loi n° 177/88 peut faire l’objet d’une interprétation conforme à ce droit et que la notion de «faute grave» figurant à cet article est en réalité équivalente à celle de «méconnaissance manifeste du droit applicable».

45 Or, indépendamment du point de savoir si, en dépit de l’encadrement strict dont elle fait l’objet à l’article 2, paragraphe 3, de la loi n° 117/88, la notion de «faute grave», au sens de ladite loi, peut effectivement être interprétée, dans l’hypothèse d’une violation du droit de l’Union par l’une des juridictions de l’État membre défendeur statuant en dernier ressort, de manière à correspondre à la condition de «méconnaissance manifeste du droit applicable», posée par la jurisprudence de la Cour, il y a lieu de constater que la République italienne n’invoque en tout état de cause aucune jurisprudence allant dans ce sens en pareille hypothèse et n’apporte donc pas la preuve requise que l’interprétation de l’article 2, paragraphes 1 et 3, de cette loi retenue par les juridictions italiennes est conforme à la jurisprudence de la Cour.

46 Eu égard à la jurisprudence citée au point 29 du présent arrêt, il convient de conclure que la République italienne n’a pas contesté de manière suffisamment substantielle et détaillée le grief invoqué par la Commission, selon lequel la réglementation italienne limite, dans des cas autres que l’interprétation des règles de droit ou l’appréciation des faits et des preuves, la responsabilité de l’État italien pour violation du droit de l’Union par l’une de ses juridictions statuant en dernier ressort d’une manière non conforme aux principes dégagés par la jurisprudence de la Cour.

47 Eu égard à ce qui précède, il y a lieu d’accueillir le second grief de la Commission et de considérer le recours introduit par celle-ci comme fondé.

49 Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République italienne et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.

– en excluant toute responsabilité de l’État italien pour les dommages causés à des particuliers du fait d’une violation du droit de l’Union commise par une juridiction nationale statuant en dernier ressort, lorsque cette violation résulte d’une interprétation des règles de droit ou d’une appréciation des faits et des preuves effectuée par cette juridiction, et

– en limitant cette responsabilité aux seuls cas du dol ou de la faute grave,

conformément à l’article 2, paragraphes 1 et 2, de la loi n° 117 sur la réparation des dommages causés dans l’exercice des fonctions juridictionnelles et la responsabilité civile des magistrats [legge n. 117 (sul) risarcimento dei danni cagionati nell’ esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati], du 13 avril 1988, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du principe général de responsabilité des États membres pour violation du droit de l’Union par l’une de leurs juridictions statuant en dernier ressort.

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