Flughafen Lubeck (Order of the Court) (French text) [2014] EUECJ C-27/13 (4 April 2014)

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«Article 99 du règlement de procédure – Aides d’État – Articles 107 TFUE et 108 TFUE – Avantages octroyés par une entreprise publique exploitant un aéroport à une compagnie aérienne à bas prix – Décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen – Obligation des juridictions des États membres de se conformer à l’appréciation de la Commission opérée dans cette décision concernant l’existence d’une aide»

ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Schleswig-Holsteinisches Oberlandesgericht (Allemagne), par décision du 14 janvier 2013, parvenue à la Cour le 21 janvier 2013, dans la procédure

composée de M. V. Skouris, président, M. K. Lenaerts, vice-président, M^me R. Silva de Lapuerta, MM. M. Ilešič, L. Bay Larsen, C. G. Fernlund et J. L. da Cruz Vilaça, présidents de chambre, MM. G. Arestis, A. Ó Caoimh, J.-C.Bonichot, A. Arabadjiev (rapporteur), M^mes C. Toader, M. Berger, A. Prechal et M. E. Jarašiūnas, juges,

vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 99 du règlement de procédure de la Cour,

1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 107 TFUE et 108 TFUE.

2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Flughafen Lübeck GmbH (ci-après «Flughafen Lübeck»), exploitant de l’aéroport de Lübeck-Blankensee (Allemagne), à Air Berlin plc & Co. Luftverkehrs-KG (ci-après «Air Berlin») au sujet de la cessation et de la récupération des aides d’État que Flughafen Lübeck aurait octroyées à Ryanair Ltd (ci-après «Ryanair»).

3 L’article 3 du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [108 TFUE] (JO L 83, p. 1), intitulé «Clause de suspension», est libellé comme suit:

«Toute aide devant être notifiée en vertu de l’article 2, paragraphe 1, n’est mise à exécution que si la Commission a pris, ou est réputée avoir pris, une décision l’autorisant.»

4 L’article 4 de ce règlement, intitulé «Examen préliminaire de la notification et décisions de la Commission», prévoit à ses paragraphes 2 à 4:

«2. Si la Commission constate, après un examen préliminaire, que la mesure notifiée ne constitue pas une aide, elle le fait savoir par voie de décision.

3. Si la Commission constate, après un examen préliminaire, que la mesure notifiée, pour autant qu’elle entre dans le champ de l’article [107, paragraphe 1, TFUE], ne suscite pas de doutes quant à sa compatibilité avec le marché commun, elle décide que cette mesure est compatible avec le marché commun [...]

4. Si la Commission constate, après un examen préliminaire, que la mesure notifiée suscite des doutes quant à sa compatibilité avec le marché commun, elle décide d’ouvrir la procédure prévue à l’article [108, paragraphe 2, TFUE] (ci-après dénommée ‘décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen’).»

5 L’article 6 dudit règlement, intitulé «Procédure formelle d’examen», énonce à son paragraphe 1:

«La décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen récapitule les éléments pertinents de fait et de droit, inclut une évaluation préliminaire, par la Commission, de la mesure proposée visant à déterminer si elle présente le caractère d’une aide, et expose les raisons qui incitent à douter de sa compatibilité avec le marché commun. La décision invite l’État membre concerné et les autres parties intéressées à présenter leurs observations dans un délai déterminé, qui ne dépasse normalement pas un mois. [...]»

6 L’article 7 du même règlement, intitulé «Décisions de la Commission de clore la procédure formelle d’examen», dispose:

«1. Sans préjudice de l’article 8, la procédure formelle d’examen est clôturée par voie de décision conformément aux paragraphes 2 à 5 du présent article.

2. Lorsque la Commission constate que la mesure notifiée, le cas échéant après modification par l’État membre concerné, ne constitue pas une aide, elle le fait savoir par voie de décision.

3. Lorsque la Commission constate, le cas échéant après modification par l’État membre concerné, que les doutes concernant la compatibilité de la mesure notifiée avec le marché commun sont levés, elle décide que l’aide est compatible avec le marché commun [...]

4. La Commission peut assortir sa décision positive de conditions [...] et d’obligations [...]

5. Lorsque la Commission constate que l’aide notifiée est incompatible avec le marché commun, elle décide que ladite aide ne peut être mise à exécution [...]

6. Les décisions prises en application des paragraphes 2, 3, 4 et 5 doivent l’être dès que les doutes visés à l’article 4, paragraphe 4, sont levés. [...]»

7 Flughafen Lübeck exploite l’aéroport civil de Lübeck-Blankensee. La compagnie aérienne à bas prix Ryanair utilise cet aéroport en vertu de conditions particulières convenues entre celle-ci et Flughafen Lübeck le 29 mai 2000. Il ressort de la décision de renvoi que ces conditions particulières réservent un traitement plus favorable à Ryanair que celui accordé aux autres compagnies aériennes utilisant cet aéroport, auxquelles s’applique le règlement relatif aux redevances aéroportuaires.

8 Considérant que ces conditions particulières étaient constitutives d’une aide d’État non notifiée à la Commission et donc octroyée en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, Air Berlin, une compagnie aérienne, a saisi le Landgericht compétent d’une demande tendant à la cessation et à la récupération de ces aides et à ce qu’il soit ordonné à Flughafen Lübeck de fournir certaines informations permettant de déterminer le montant exact des prestations dont a bénéficié Ryanair.

9 Par jugement interlocutoire du 28 juillet 2006, le Landgericht a notamment condamné Flughafen Lübeck à fournir des informations relatives à la quantification des prestations dont a bénéficié Ryanair durant les années 2000 à 2004.

10 Flughafen Lübeck a interjeté appel de ce jugement devant le Schleswig-Holsteinisches Oberlandesgericht.

11 Par décision du 10 juillet 2007, la Commission a ouvert la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE en ce qui concerne les éventuelles aides d’État accordées par la République fédérale d’Allemagne à Flughafen Lübeck et à Ryanair (JO C 287, p. 27). Dans cette décision, la Commission est parvenue à la conclusion préliminaire selon laquelle les mesures en cause dans l’affaire au principal constituaient probablement une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.

12 Par arrêt du 20 mai 2008, le Schleswig-Holsteinisches Oberlandesgericht a réformé le jugement attaqué et rejeté le recours d’Air Berlin au motif que les dispositions de l’article 108, paragraphe 3, dernière phrase, TFUE n’étaient pas protectrices des intérêts de cette société.

13 Saisi d’un pourvoi en «Revision», le Bundesgerichtshof, par arrêt du 10 février 2011, a annulé l’arrêt du Schleswig-Holsteinisches Oberlandesgericht au motif que l’article 108, paragraphe 3, dernière phrase, TFUE était protecteur des intérêts légitimes d’Air Berlin, et a renvoyé l’affaire à cette juridiction pour un nouvel examen.

14 Le Schleswig-Holsteinisches Oberlandesgericht a alors adressé à la Commission une demande d’avis au titre du point 3.2 de la communication de la Commission relative à l’application des règles en matière d’aides d’État par les juridictions nationales (JO 2009, C 85, p. 1). Dans son avis, la Commission a indiqué qu’il n’était pas nécessaire pour cette juridiction d’apprécier elle-même si les mesures en cause pouvaient ou non être qualifiées d’aide d’État, dès lors qu’elle pouvait se fonder sur sa décision du 10 juillet 2007 afin d’en tirer toutes les conséquences découlant de la violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE. La Commission a également précisé qu’une suspension de la procédure pendante devant ladite juridiction serait contraire à la jurisprudence de la Cour.

15 Dans ces conditions, le Schleswig-Holsteinisches Oberlandesgericht a décidé de sursoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

«1) Une juridiction nationale saisie d’un recours visant à la récupération de prestations et à la cessation de la fourniture de prestations doit-elle présumer que ces prestations constituent des mesures qui, en vertu de l’article 108, paragraphe 3, dernière phrase, TFUE, ne peuvent pas être mises à exécution avant l’adoption d’une décision finale de la [Commission], lorsque cette dernière a ouvert, par une décision non contestée, la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE en ce qui concerne ces prestations et qu’il est notamment indiqué en substance dans les motifs de cette décision que lesdites prestations constituent probablement des aides d’État?

En est-il de même dans l’hypothèse où la Commission a indiqué en outre en substance dans les motifs de sa décision qu’elle n’était pas en mesure de déterminer si le prestataire avait agi comme un investisseur privé en économie de marché lorsqu’il s’est engagé à fournir ces prestations?

3) Au cas où la première question ou la deuxième question appellerait une réponse négative:

La juridiction nationale peut-elle dans une telle situation surseoir à statuer jusqu’à la clôture de la procédure formelle d’examen?

La juridiction nationale doit-elle dans une telle situation surseoir à statuer jusqu’à la clôture de la procédure formelle d’examen?»

16 En vertu de l’article 99 de son règlement de procédure, lorsque la réponse à une question posée à titre préjudiciel peut être clairement déduite de la jurisprudence, la Cour peut à tout moment, sur proposition du juge rapporteur, l’avocat général entendu, décider de statuer par voie d’ordonnance motivée.

17 Il y a lieu de faire application de ladite disposition procédurale dans la présente affaire.

18 Par ses première et deuxième questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi s’interroge, en substance, sur les mesures qu’elle doit adopter lorsqu’elle est saisie d’une demande tendant à la cessation et à la récupération de l’avantage accordé au titre d’une mesure étatique, à l’égard de laquelle la Commission, en application de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, a ouvert la procédure formelle d’examen prévue au paragraphe 2 dudit article, en indiquant, dans sa décision d’ouvrir une telle procédure, que cette mesure constituait probablement une aide d’État et qu’elle ne pouvait pas déterminer, à ce stade, si le prestataire avait agi comme un investisseur privé en économie de marché.

19 La réponse à ces questions découle clairement de la jurisprudence de la Cour.

20 Il convient de rappeler d’emblée que la Cour a déjà eu l’occasion de souligner que, s’il est vrai que les évaluations opérées dans une décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen adoptée au titre de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, revêtent un caractère préliminaire, ainsi qu’il ressort d’ailleurs de l’article 6, paragraphe 1, du règlement n° 659/1999, cette circonstance n’implique pas que cette décision est dépourvue d’effets juridiques (voir, en ce sens, arrêt Deutsche Lufthansa, C‑284/12, EU:C:2013:755, point 37).

21 La Cour a également relevé que, au cas où les juridictions nationales pourraient estimer qu’une mesure ne constitue pas une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, et, partant, ne pas suspendre son exécution, alors que la Commission vient de constater, dans sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen, que cette mesure est susceptible de présenter des éléments d’aide, l’effet utile de l’article 108, paragraphe 3, TFUE serait mis en échec (arrêt Deutsche Lufthansa, EU:C:2013:755, point 38).

22 En effet, d’une part, si l’évaluation préliminaire du caractère d’aide de la mesure en question, opérée dans la décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen, est par la suite confirmée dans la décision finale de la Commission, les juridictions nationales auraient méconnu leur obligation, imposée par les articles 108, paragraphe 3, TFUE et 3 du règlement n° 659/1999, de suspendre l’exécution de tout projet d’aide jusqu’à l’adoption de la décision de la Commission sur la compatibilité de ce projet avec le marché intérieur (arrêt Deutsche Lufthansa, EU:C:2013:755, point 39).

23 D’autre part, même si, dans sa décision finale, la Commission devait conclure à l’absence d’éléments d’aide, l’objectif de prévention qui sous-tend le système de contrôle des aides étatiques institué par le traité FUE veut que, à la suite du doute soulevé dans la décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen quant au caractère d’aide de cette mesure et à sa compatibilité avec le marché intérieur, sa mise à exécution soit différée jusqu’à ce que ce doute soit levé par la décision finale de la Commission (arrêt Deutsche Lufthansa, EU:C:2013:755, point 40).

24 À cet égard, la Cour a rappelé que l’application des règles de l’Union en matière d’aides d’État repose sur une obligation de coopération loyale entre, d’une part, les juridictions nationales et, d’autre part, la Commission et les juridictions de l’Union, dans le cadre de laquelle chacun agit en fonction du rôle qui lui est assigné par le traité. Dans le cadre de cette coopération, les juridictions nationales doivent prendre toutes mesures générales ou particulières propres à assurer l’exécution des obligations découlant du droit de l’Union et s’abstenir de celles qui sont susceptibles de mettre en péril la réalisation des buts du traité, ainsi qu’il découle de l’article 4, paragraphe 3, TUE. Ainsi, les juridictions nationales doivent, en particulier, s’abstenir de prendre des décisions allant à l’encontre d’une décision de la Commission, même si elle revêt un caractère provisoire (arrêt Deutsche Lufthansa, EU:C:2013:755, point 41).

25 La Cour en a conclu que, lorsque la Commission a ouvert la procédure formelle d’examen à l’égard d’une mesure en cours d’exécution, les juridictions nationales sont tenues d’adopter toutes les mesures nécessaires en vue de tirer les conséquences d’une éventuelle violation de l’obligation de suspension de l’exécution de ladite mesure (arrêt Deutsche Lufthansa, EU:C:2013:755, point 42).

26 À cette fin, les juridictions nationales peuvent décider soit de suspendre l’exécution de la mesure en cause et d’enjoindre la récupération des montants déjà versés, soit d’ordonner des mesures provisoires afin de sauvegarder, d’une part, les intérêts des parties concernées et, d’autre part, l’effet utile de la décision de la Commission d’ouvrir la procédure formelle d’examen (voir, en ce sens, arrêt Deutsche Lufthansa, EU:C:2013:755, point 43).

27 Eu égard à ce qui précède, il convient de répondre aux première et deuxième questions :

– Lorsque, en application de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, la Commission a ouvert la procédure formelle d’examen prévue au paragraphe 2 dudit article à l’égard d’une mesure non notifiée en cours d’exécution, une juridiction nationale, saisie d’une demande tendant à la cessation de l’exécution de cette mesure et à la récupération des sommes déjà versées, est tenue d’adopter toutes les mesures nécessaires en vue de tirer les conséquences d’une éventuelle violation de l’obligation de suspension de l’exécution de ladite mesure.

– À cette fin, la juridiction nationale peut décider soit de suspendre l’exécution de la mesure en cause et d’enjoindre la récupération des montants déjà versés, soit d’ordonner des mesures provisoires afin de sauvegarder, d’une part, les intérêts des parties concernées et, d’autre part, l’effet utile de la décision de la Commission d’ouvrir la procédure formelle d’examen.

28 Par ses troisième et quatrième questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande si, dans une situation telle que celle en cause dans l’affaire au principal, elle peut ou doit surseoir à statuer jusqu’à la clôture de la procédure formelle d’examen.

29 La réponse à ces questions découle, elle aussi, clairement de la jurisprudence de la Cour.

30 En effet, la Cour a déjà eu l’occasion de relever qu’une décision de sursis à statuer produirait, de facto, le même résultat qu’une décision de rejet de la demande de mesures de sauvegarde. Elle aboutirait, en effet, à ce qu’aucune décision sur le bien-fondé de cette demande ne soit prise avant la décision de la Commission. Elle reviendrait à maintenir le bénéfice d’une aide pendant la période d’interdiction de mise à exécution, ce qui serait incompatible avec l’objet même de l’article 108, paragraphe 3, TFUE et priverait cette disposition de son effet utile (arrêt CELF et ministre de la Culture et de la Communication, C‑1/09, EU:C:2010:136, point 31).

31 La Cour en a conclu que le juge national ne saurait surseoir à statuer, sauf à priver l’article 108, paragraphe 3, TFUE de son effet utile, en méconnaissance du principe d’effectivité des procédures nationales applicables (arrêt CELF et ministre de la Culture et de la Communication, EU:C:2010:136, point 32).

32 Eu égard à ce qui précède, il y a lieu de répondre aux troisième et quatrième questions qu’une juridiction nationale ne peut pas, dans une situation telle que celle en cause dans l’affaire au principal, surseoir à statuer jusqu’à la clôture de la procédure formelle d’examen.

33 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.

1) Lorsque, en application de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, la Commission européenne a ouvert la procédure formelle d’examen prévue au paragraphe 2 dudit article à l’égard d’une mesure non notifiée en cours d’exécution, une juridiction nationale, saisie d’une demande tendant à la cessation de l’exécution de cette mesure et à la récupération des sommes déjà versées, est tenue d’adopter toutes les mesures nécessaires en vue de tirer les conséquences d’une éventuelle violation de l’obligation de suspension de l’exécution de ladite mesure.

À cette fin, la juridiction nationale peut décider soit de suspendre l’exécution de la mesure en cause et d’enjoindre la récupération des montants déjà versés, soit d’ordonner des mesures provisoires afin de sauvegarder, d’une part, les intérêts des parties concernées et, d’autre part, l’effet utile de la décision de la Commission d’ouvrir la procédure formelle d’examen.

2) Une juridiction nationale ne peut pas, dans une situation telle que celle en cause dans l’affaire au principal, surseoir à statuer jusqu’à la clôture de la procédure formelle d’examen.

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	Court of Justice of the European Communities (including Court of First Instance Decisions)
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