Wree (Advocate General's Opinion) (French Text) [2014] EUECJ C-422/13

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Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein

[demande de décision préjudicielle formée par le Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Allemagne)]

«Renvoi préjudiciel – Politique agricole commune – Régime de paiement unique – Règlement (CE) n° 73/2009 – Article 34 – Notion de ‘pâturage permanent’ – Couche de couverture végétalisée d’une décharge placée en phase de gestion après désaffectation – Notion d’ʻutilisation essentiellement agricole’ en cas d’une utilisation mixte d’une surface agricole»

1. L’application du régime de paiement unique présuppose notamment des «hectares admissibles», tels que définis à l’article 34, paragraphe 2, sous a), du règlement (CE) n° 73/2009 (2).

2. La présente affaire soulève deux questions afin de savoir si les surfaces en cause dans l’affaire au principal sont des «hectares admissibles» au bénéfice de l’aide, à savoir:

– Est-ce que la notion de «pâturages permanents» (3) en tant qu’élément de définition de la notion de «surface agricole» (4), peut inclure la couche de couverture d’une décharge placée en phase de gestion après désaffectation (ci-après les «surfaces litigieuses»)?

– Lorsqu’une «surface agricole» est utilisée également pour des activités autres qu’agricoles, comment convient-il d’entendre l’exigence d’une utilisation «essentiellement […] à des fins agricoles» (5) à laquelle l’éligibilité des surfaces en question est subordonnée?

3. Ces questions ressortent, en substance, du renvoi à titre préjudiciel présenté par le Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (tribunal administratif supérieur du Schleswig-Holstein, Allemagne) dans le cadre d’un litige opposant M^me Uta Wree au Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein (office régional pour l’agriculture, l’environnement et les espaces ruraux du Land de Schleswig-Holstein, ci-après le «Landesamt»), au sujet de la prise en compte, en tant que surfaces admissibles au bénéfice de l’aide, d’une surface constituant la couche de couverture végétalisée d’une décharge placée en phase de gestion après désaffectation.

4. Dans le cadre de la présente affaire, la Cour est ainsi appelée à se prononcer sur des notions centrales du droit agricole, telles que la notion d’activité agricole, la qualification de superficie agricole et l’identification des hectares admissibles au bénéfice de l’aide ainsi que l’utilisation d’une surface d’une exploitation agricole «essentiellement» à des fins agricoles. J’observe d’emblée que le renvoi préjudiciel porte exclusivement sur les conditions du régime de paiement unique à l’exclusion de toute autre considération, telles que celles liées à la santé publique, à la sécurité alimentaire ou autre.

«Le règlement (CE) n° 1782/2003 [du Conseil, du 29 septembre 2003, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs et modifiant les règlements (CEE) n° 2019/93, (CE) n° 1452/2001, (CE) n° 1453/2001, (CE) n° 1454/2001, (CE) n° 1868/94, (CE) n° 1251/1999, (CE) n° 1254/1999, (CE) n° 1673/2000, (CEE) n° 2358/71 et (CE) n° 2529/2001 (JO L 270, p. 1),] reconnaît l’effet positif sur l’environnement des pâturages permanents. Il y a lieu de conserver les mesures dudit règlement destinées à encourager le maintien des pâturages permanents existants, afin de prévenir leur transformation généralisée en terres arables.»

6. Aux termes de l’article 2, sous c) et h), du règlement n° 73/2009, on entend par:

«c) ‘activité agricole’, la production, l’élevage ou la culture de produits agricoles, y compris la récolte, la traite, l’élevage et la détention d’animaux à des fins agricoles, ou le maintien des terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales au sens de l’article 6;

h) ‘surface agricole’, l’ensemble de la superficie des terres arables, des pâturages permanents ou des cultures permanentes.»

7. Sous le titre III, intitulé «Régime de paiement unique», l’article 34 du règlement n° 73/2009 prévoit:

«1. L’aide au titre du régime de paiement unique est octroyée aux agriculteurs après activation d’un droit au paiement par hectare admissible. Les droits au paiement activés donnent droit au paiement des montants qu’ils fixent.

a) toute surface agricole de l’exploitation et les surfaces plantées de taillis à courte rotation (code NC ex 0602 90 41) utilisées aux fins d’une activité agricole ou, en cas d’utilisation également pour des activités autres qu’agricoles, essentiellement utilisées à des fins agricoles [...]

8. Le règlement n° 1120/2009 (6) fixe les modalités d’application du régime de paiement unique prévu par le titre III du règlement n° 73/2009.

«Aux fins du titre III du règlement (CE) n° 73/2009 et aux fins du présent règlement, on entend par:

c) ‘pâturages permanents’: les terres consacrées à la production d’herbe et d’autres plantes fourragères herbacées (ensemencées ou naturelles) qui ne font pas partie du système de rotation des cultures de l’exploitation depuis cinq ans ou davantage, à l’exclusion des superficies mises en jachère […]; à cette fin, on entend par ‘herbe et autres plantes fourragères herbacées’, toutes les plantes herbacées se trouvant traditionnellement dans les pâturages naturels ou normalement comprises dans les mélanges de semences pour pâturages ou prairies dans l’État membre (qu’ils soient ou non utilisés pour faire paître les animaux) […]».

«Aux fins de l’article 34, paragraphe 2, point a), du règlement (CE) n° 73/2009, lorsqu’une surface agricole d’une exploitation est également utilisée pour des activités autres qu’agricoles, cette surface est considérée comme étant essentiellement utilisée à des fins agricoles si l’activité agricole peut être exercée sans être sensiblement gênée par l’intensité, la nature, la durée et le calendrier de l’activité non agricole.

Les États membres fixent les critères relatifs à la mise en œuvre du premier alinéa sur leur territoire.»

III – Le litige au principal, la question préjudicielle et la procédure devant la Cour

11. M^meWree est vétérinaire et exploite une bergerie. Elle y élève des ovins et produit des agneaux de boucherie. Ses troupeaux paissent sur différentes surfaces herbagères situées sur les territoires des districts de Frise-du-Nord et de Schleswig-Flensbourg.

12. Ces pâturages se composent notamment de la couche de couverture végétalisée de la décharge d’Ahrenshöft, dans le district de Frise-du-Nord, et de celle de Schleswig-Haferteich, dans le district de Schleswig-Flensbourg (ci-après, ensemble, les «décharges»). Sur les deux décharges à ciel ouvert, la phase de dépôt des déchets a pris fin. La décharge d’Ahrenshöft se trouve encore en phase de désaffectation et doit bientôt passer dans la phase de gestion après désaffectation, tandis que la décharge de Schleswig-Haferteich se trouve déjà en phase de gestion après désaffectation. Je note que le renvoi préjudiciel ne porte que sur ce second cas de figure, bien que la situation de la décharge d’Ahrenshöft y est également décrite.

13. Selon les contrats que M^meWree a conclu avec les exploitants de deux décharges, elle est autorisée, à titre gratuit, à laisser ses troupeaux paître sur les pâturages qui se composent de la couche de couverture végétalisée de deux décharges.

14. Par demande unique du 11 mai 2010, M^meWree a sollicité du Landesamt l’octroi du paiement unique au titre de l’année de demande 2010. Le Landesamt a rejeté cette demande. M^meWree avait chiffré à 25,5098 hectares la surface admissible dont elle dispose, y compris les surfaces herbagères situées sur les décharges. Ladite surface admissible n’était que de 5,7243 hectares selon le Landesamt, lequel a fait valoir que les surfaces restantes n’étaient pas répertoriées dans le registre des terres agricoles. Selon le Landesamt, ces dernières ne constituent pas des surfaces utilisées aux fins d’activités agricoles.

15. M^meWree a formé un recours administratif contre cette décision. Elle a fait valoir qu’elle utilise les surfaces situées sur les décharges comme pâturages pour un élevage ovin et qu’elle égalise et fauche certaines parties desdites surfaces. Elle a par ailleurs soutenu, à l’appui de sa réclamation, que la totalité de la surface des décharges peut être utilisée sans restriction pour le pâturage des ovins.

16. Par décision du 31 mars 2011, le Landesamt a rejeté la réclamation de M^me Wree comme étant dénuée de fondement. À l’appui de sa décision, il a indiqué que les surfaces faisant l’objet de la demande de la requérante étaient non pas des surfaces agricoles utiles au sens du règlement n° 73/2009, mais des décharges désaffectées au sens du règlement sur les décharges (Deponieverordnung) (7).

17. Le 15 avril 2011, M^me Wree a introduit un recours contre cette décision devant le Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (tribunal administratif du Schleswig-Holstein). À l’appui de son recours, elle a notamment fait valoir que les surfaces litigieuses ne sauraient être considérées comme faisant l’objet, à titre principal, d’une utilisation en tant que décharge désaffectée, étant donné qu’il s’agit là d’un état et non d’une utilisation. En revanche, le Landesamt fait valoir que lesdites surfaces sont principalement utilisées en tant que décharges placées en phase de gestion après désaffectation et que, pour des raisons de stabilité des décharges, les surfaces peuvent, sous contrôle, être pâturées par des ovins. Selon le Landesamt, c’est essentiellement afin de prévenir des processus biologiques fâcheux influant sur la stabilité des décharges que les exploitants des décharges ont mis gratuitement les surfaces litigieuses à la disposition de M^me Wree.

18. Par jugement du 19 janvier 2012, le Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht a fait droit au recours de M^me Wree. Il a jugé que cette dernière avait droit au paiement unique pour l’année 2010 et que les surfaces des décharges devaient être prises en compte aux fins du calcul de l’aide. Le Landesamt a interjeté appel de cette décision devant la juridiction de renvoi.

19. Considérant que la solution du litige au principal dépendait de l’interprétation du droit de l’Union, le Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht a décidé, par décision du 15 juillet 2013, de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:

«Une surface, qui, bien qu’elle soit aussi utilisée à des fins agricoles (pâturage en vue d’un élevage ovin), forme toutefois la couche de couverture d’une décharge placée en phase de gestion après désaffectation, constitue-t-elle également une surface agricole au sens de l’article 34, paragraphe 2, sous a), du [règlement n° 73/2009]?»

20. Des observations écrites ont été présentées par M^me Wree, le Landesamt, le gouvernement danois et la Commission européenne. Il n’a pas été tenu d’audience de plaidoiries.

21. Pour répondre à la question préjudicielle, il y a lieu d’examiner successivement la notion d’activité agricole, la qualification de superficie agricole et l’identification des hectares admissibles ainsi que l’utilisation d’une surface d’une exploitation agricole «essentiellement» à des fins agricoles.

22. Le Landesamt affirme que l’utilisation d’une surface en tant que couche de couverture d’une décharge placée en phase de gestion après désaffectation n’est pas une utilisation agricole, mais relève de la gestion des déchets. L’utilisation de ladite surface comme pâturage serait un moyen qui répondrait aux objectifs de cette utilisation.

23. Cependant, le Landesamt ainsi que la Commission semblent admettre que les surfaces font également l’objet d’une utilisation agricole car M^me Wree fait paître ses troupeaux sur les surfaces litigieuses à des fins lucratives.

24. La juridiction de renvoi n’interroge pas expressément la Cour sur le point de savoir si le fait que M^me Wree fait paître ses troupeaux sur des pâturages qui se composent de la couche de couverture végétalisée des décharges implique que l’activité de M^me Wree doit être qualifiée d’«activité agricole», au sens de l’article 2, sous c), du règlement n° 73/2009.

25. Il n’en demeure pas moins, selon moi, que faire paître des troupeaux sur des surfaces qui se composent de la couche de couverture végétalisée des décharges peut constituer en soi une activité agricole, dans la mesure où cette activité consiste en «l’élevage et la détention d’animaux à des fins agricoles», au sens de l’article 2, sous c), du règlement n° 73/2009, à la différence, par exemple, d’activités à des fins non lucratives.

26. En revanche, je ne considère pas que l’activité qui consiste à faire paître des troupeaux sur des pâturages qui se composent de la couche de couverture végétalisée des décharges puisse s’analyser comme le «maintien des terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales», tel que prévu à l’article 2, sous c), du règlement n° 73/2009. Je partage donc, sur ce point, l’opinion du Landesamt selon laquelle, si la phase de gestion après désaffectation concerne également la protection de l’environnement, il ne s’agit toutefois pas d’un «maintien des terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales», laquelle, conformément à l’article 2, sous c), du règlement n° 73/2009, constitue aussi une activité agricole.

27. Selon moi, il doit en aller ainsi car il est difficile d’admettre que l’emplacement d’une ancienne décharge, même dans la phase de gestion après désaffectation, réponde à la condition de «bonnes conditions agricoles» énoncée à l’article 2, sous c), du règlement n° 73/2009 (8). Les lieux dont les bonnes conditions agricoles peuvent tout simplement être maintenues ne nécessitent pas autant de surveillance, eu égard à la protection de la santé, que les décharges en cause au principal.

28. Par ailleurs, ainsi que l’expose à bon droit la Commission, l’interprétation de la notion de surface agricole implique de déterminer si les surfaces en question peuvent être qualifiées de «terre», puisque la définition des pâturages permanents figurant à l’article 2, sous c), du règlement n° 1120/2009 se réfère à ce terme, ou s’il y a lieu, au contraire, de considérer la couche de couverture végétalisée des décharges comme relevant de la notion de «construction». En effet, à l’instar de la Commission, je considère que le pâturage doit, en soi, être de la terre et qu’une construction ou un bâtiment ne peut pas remplir la définition de pâturage (9).

29. Dans ses observations écrites, M^meWree fait valoir que la couche d’étanchéité proprement dite se situe au-dessus d’une couche de drainage du gaz et d’une couche de compensation. Selon M^me Wree, elle se compose de deux éléments, à savoir d’une couche minérale et d’une géomembrane. Dans la zone inférieure de la décharge, la couche minérale est en Trisoplast, un mélange de sable, de bentonite et de polymère. Dans la zone supérieure de la décharge, la couche minérale est constituée de 50 centimètres d’argile.

30. Les décharges sont ainsi couvertes par différentes couches. Bien que la couche de couverture végétalisée des décharges ait été apportée, elle contient néanmoins des éléments présents dans le sol naturel, à savoir du sable et de l’argile. Il s’ensuit, selon moi, qu’il n’y a pas lieu de considérer que toute terre terrassée doit nécessairement être considérée comme faisant partie d’une construction. Au contraire, rien ne s’oppose à ce que la couche de couverture végétalisée des décharges soit considérée comme de la terre dès lors qu’elle a précisément pour fonction d’être aussi proche que possible d’une surface naturelle couverte par de l’herbe et d’autres plantes fourragères herbacées. De même, dans le cas des surfaces correspondant aux accotements des autoroutes, elles résultent de travaux de terrassement, mais ne se distinguent pas des surfaces naturelles après apport d’une couche de couverture végétalisée. Or, il est constant que de telles surfaces relèvent de la notion de terre. Ainsi, j’estime que la couche de couverture végétalisée des décharges peut juridiquement être considérée comme de la terre.

C – Sur la qualification de superficie agricole et l’identification des «hectares admissibles»

31. Il découle de l’article 34, paragraphe 2, sous a), du règlement n° 73/2009 qu’un «hectare admissible» fait incontestablement partie de la surface agricole. Ainsi que l’avocat général Mazák l’a déjà constaté, l’expression «hectare admissible [au bénéfice de l’aide]» désigne l’ensemble des terres arables et des pâturages permanents − à l’exclusion des superficies occupées par des cultures permanentes et des forêts − qui sont affectés à une activité agricole (10).

32. Par ailleurs, conformément à l’interprétation donnée par la Cour, des éléments du paysage, tels que les berges, les chemins et les fossés, ne sauraient être pris en considération aux fins de la détermination de la superficie admissible au bénéfice de l’aide (11).

33. En revanche, un pâturage permanent constitue une surface agricole. À cet égard, je me réfère à l’article 2 du règlement n° 1120/2009 aux termes duquel les pâturages permanents sont «les terres consacrées à la production d’herbe et d’autres plantes fourragères herbacées (ensemencées ou naturelles) qui ne font pas partie du système de rotation des cultures de l’exploitation depuis cinq ans ou davantage, à l’exclusion des superficies mises en jachère […]; à cette fin, on entend par ‘herbe et autres plantes fourragères herbacées’, toutes les plantes herbacées se trouvant traditionnellement dans les pâturages naturels ou normalement comprises dans les mélanges de semences pour pâturages ou prairies dans l’État membre (qu’ils soient ou non utilisés pour faire paître les animaux)».

34. Dans l’arrêt Landkreis Bad Dürkheim (12), la Cour a interprété l’article 44, paragraphe 2, du règlement n° 1782/2003, dont la portée était identique à celle de l’article 34 du règlement n° 73/2009. La Cour a dit pour droit que la qualification de «terres arables» ou de «pâturages permanents», et par conséquent celle de «superficie agricole», dépend de l’affectation effective des terres en question (c’est moi qui souligne) (13).

35. Or, selon moi ni la qualification des surfaces litigieuses au regard de la notion de pâturage, ni leur affectation effective à cette fin ne peuvent être sérieusement contestées en l’espèce.

D – Sur l’utilisation d’une surface d’une exploitation agricole essentiellement à des fins agricoles

36. L’article 9 du règlement n° 1120/2009 précise à quelles conditions une surface agricole d’une exploitation qui est également utilisée pour des activités autres qu’agricoles peut néanmoins être considérée comme «essentiellement» utilisée à des fins agricoles aux fins de l’application de l’article 34, paragraphe 2, sous a), du règlement n° 73/2009. Selon l’article 9, premier alinéa, du règlement n° 1120/2009, il en va ainsi «si l’activité agricole peut être exercée sans être sensiblement gênée par l’intensité, la nature, la durée et le calendrier de l’activité non agricole». En vertu du second alinéa dudit article 9, les États membres fixent les critères relatifs à la mise en œuvre de cette disposition sur leur territoire.

37. Dans la présente affaire, il convient donc de rechercher si les opérations propres à une phase de gestion après désaffectation d’une décharge gênent sensiblement l’activité agricole en raison de leur intensité, de leur nature, de leur durée et de leur calendrier.

38. Selon moi, les caractéristiques objectives de la surface et de l’activité sont déterminantes pour analyser si une surface peut être considérée comme étant utilisée à des fins agricoles et si les activités non agricoles gênent «sensiblement» les activités agricoles. L’avis subjectif d’un agriculteur ne peut pas être déterminant, ainsi que le relève non sans raison le gouvernement danois. En outre, dans certains cas, les caractéristiques objectives d’une surface ou d’une activité sont effectivement susceptibles de constituer une gêne sensible aux fins d’une activité agricole (14).

39. Il incombe au juge national de vérifier si l’activité agricole exercée par M^me Wree est sensiblement gênée par la nature de l’activité non agricole, laquelle consiste en des mesures concrètes liées à la phase de désaffectation et à la phase de gestion après désaffectation des décharges. L’utilisation des surfaces litigieuses en tant que couverture d’anciennes décharges n’est pas déterminante en soi. En revanche, il s’agit d’analyser des activités qui sont mises en œuvre par leurs gestionnaires afin de satisfaire aux obligations découlant des dispositions du droit de l’Union et nationales sur les décharges (15).

40. Pour conclure, je note, en outre, que, dans l’arrêt Landkreis Bad Dürkheim (16), la Cour s’est également penchée sur la notion de gestion et a constaté que celle-ci n’impliquait pas «l’existence au profit de l’agriculteur d’un pouvoir de disposition illimité sur la superficie concernée dans le cadre de l’utilisation de celle-ci à des fins agricoles». Elle a conclu que, en revanche, «l’agriculteur doit disposer à l’égard de cette superficie d’une autonomie suffisante aux fins de l’exercice de son activité agricole, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi d’apprécier, compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’espèce» (17). Je considère que ce critère de l’autonomie suffisante peut être utilisé mutatis mutandis pour apprécier si les autres activités gênent sensiblement les activités agricoles.

41. Je propose donc à la Cour de répondre à la question préjudicielle que l’article 34, paragraphe 2, sous a), du règlement n° 73/2009 doit être interprété en ce sens qu’une surface telle que celle en cause au principal est considérée comme une surface agricole au sens de ladite disposition si le pâturage en vue d’un élevage ovin peut y être exercé sans être sensiblement gêné par les mesures nécessaires pour la gestion de l’ancienne décharge. Il incombe à la juridiction nationale de vérifier si tel est effectivement le cas.

42. Au vu de ce qui précède, je propose à la Cour de répondre au Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht de la manière suivante:

Une surface recouverte d’herbe ou d’autres plantes fourragères herbacées, qui forme la couche de couverture d’une décharge se trouvant en phase de gestion après désaffectation et qui sert aussi de pâturage en vue d’un élevage ovin, est à considérer comme une surface agricole au sens de l’article 34, paragraphe 2, sous a), du règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil, du 19 janvier 2009, relatif à l’établissement des règles communes pour les régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, modifiant les règlements (CE) n° 1290/2005, (CE) n° 247/2006 et (CE) n° 378/2007, et abrogeant le règlement (CE) n° 1782/2003, si cette activité peut y être exercée sans être sensiblement gênée par les mesures nécessaires pour la gestion de l’ancienne décharge. Il incombe à la juridiction nationale de vérifier si tel est effectivement le cas.

2 – Règlement du Conseil du 19 janvier 2009 relatif à l’établissement des règles communes pour les régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, modifiant les règlements (CE) n° 1290/2005, (CE) n° 247/2006 et (CE) n° 378/2007, et abrogeant le règlement (CE) n° 1782/2003 (JO L 30, p. 16, et rectificatif JO 2010, L 43, p. 7).

3 – Voir article 2, sous c), du règlement (CE) n° 1120/2009 de la Commission, du 29 octobre 2009, portant modalités d’application du régime de paiement unique prévu par le titre III du règlement n° 73/2009 (JO L 316, p. 1).

8 – Je rappelle que les espaces litigieux sont à la disposition de M^me Wree à titre gratuit.

9 – La Commission mentionne, en tant qu’exemple des situations où il ne s’agit pas de «terre», le cas des pâturages situés sur le toit des maisons.

10 – Conclusions dans l’affaire Landkreis Bad Dürkheim (C-61/09, EU:C:2010:265, point 23).

13 – Dans cet arrêt, la Cour a également reconnu que la circonstance que des parcelles de terrain qui sont effectivement utilisées comme terres arables ou comme pâturages permanents servent principalement à la protection de la nature et à la conservation du paysage ne saurait faire obstacle à ce que de telles parcelles soient qualifiées de surface agricole (point 38).

14 – Il est possible, par exemple, que le pâturage sur des accotements d’autoroutes ou d’aéroports couverts par une végétation soit subordonné à des contraintes de sécurité telles que l’agriculteur perde toute autonomie du point de vue du calendrier ou de l’accès à ces pâturages, de sorte que les activités non agricoles gênent sensiblement les activités agricoles.

15 – En vertu de l’article 3, paragraphe 10, de la loi visant à promouvoir l’économie circulaire et à garantir l’élimination écologique des déchets [Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz)], du 27 septembre 1994 (BGBl. 1994 I, p. 2705), les décharges constituent des constructions ou des installations d’élimination des déchets. Elles conservent en tout état de cause cette qualification tant qu’elles restent soumises à l’obligation de gestion après désaffectation ou aux règles de sécurité.

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