Arbuzov v Council (Judgment) French Text [2016] EUECJ T-434/14 (28 January 2016)

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« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds – Liste des personnes, entités et organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Inclusion du nom du requérant – Preuve du bien-fondé de l’inscription sur la liste »

Sergej Arbuzov, demeurant à Kiev (Ukraine), représenté par M^es M. Machytková et P. Radošovský, avocats,

Conseil de l’Union européenne, représenté par M^me A. Westerhof Löfflerová et M. J.-P. Hix, en qualité d’agents,

ayant pour objet une demande d’annulation de la décision 2014/119/PESC du Conseil, du 5 mars 2014, concernant des mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes, de certaines entités et de certains organismes au regard de la situation en Ukraine (JO L 66, p. 26), et de la décision d’exécution 2014/216/PESC du Conseil, du 14 avril 2014, mettant en œuvre la décision 2014/119 (JO L 111, p. 91), dans la mesure où le nom du requérant a été inscrit sur la liste des personnes, entités et organismes auxquels s’appliquent ces mesures restrictives,

composé de MM. G. Berardis (rapporteur), président, O. Czúcz et A. Popescu, juges,

1 Le requérant, M. Sergej Arbuzov, est un ancien Premier ministre de l’Ukraine.

2 Le 5 mars 2014, le Conseil de l’Union européenne a adopté, sur le fondement de l’article 29 TUE, la décision 2014/119/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes, de certaines entités et de certains organismes au regard de la situation en Ukraine (JO L 66, p. 26).

3 L’article 1^er, paragraphes 1 et 2, de la décision 2014/119 dispose ce qui suit :

« 1. Sont gelés tous les fonds et ressources économiques appartenant aux personnes qui ont été identifiées comme étant responsables de détournement de fonds appartenant à l’État ukrainien et à des personnes responsables de violations des droits de l’homme en Ukraine, ainsi qu’à des personnes physiques ou morales, à des entités ou à des organismes qui leur sont liés, dont la liste figure à l’annexe, de même que tous les fonds et ressources que ces personnes, entités ou organismes possèdent, détiennent ou contrôlent.

2. Aucun fonds ni aucune ressource économique n’est, directement ou indirectement, mis à la disposition des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes dont la liste figure à l’annexe, ou mis à leur profit. »

4 Les modalités des mesures restrictives en cause sont définies aux paragraphes suivants du même article.

5 À la même date, le Conseil a adopté, sur le fondement de l’article 215, paragraphe 2, TFUE, le règlement (UE) n° 208/2014, concernant des mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes, de certaines entités et de certains organismes eu égard à la situation en Ukraine (JO L 66, p. 1).

6 Conformément à la décision 2014/119, le règlement n° 208/2014 impose l’adoption des mesures restrictives en cause et définit les modalités desdites mesures restrictives en des termes identiques, en substance, à ceux de ladite décision.

7 Les noms des personnes visées par les mesures restrictives apparaissent sur une liste figurant à l’annexe de la décision 2014/119 et à l’annexe I du règlement n° 208/2014 (ci-après la « liste ») avec, notamment, la motivation de leur inscription. Le nom du requérant n’apparaît pas sur cette liste.

8 Le 6 mars 2014, le Conseil a publié au Journal officiel de l’Union européenne un avis à l’attention des personnes faisant l’objet des mesures restrictives prévues par la décision 2014/119 et par le règlement n° 208/2014 concernant des mesures restrictives eu égard à la situation en Ukraine (JO C 66, p. 1). Selon cet avis, « les personnes concernées peuvent adresser au Conseil […] une demande de réexamen de la décision par laquelle elles ont été inscrites sur la liste […], en y joignant des pièces justificatives ». L’avis attire également l’attention des personnes concernées « sur le fait qu’il est possible de contester la décision du Conseil devant le [Tribunal], dans les conditions prévues à l’article 275, deuxième alinéa, et à l’article 263, quatrième et sixième alinéas, [TFUE] ».

9 La décision 2014/119 et le règlement n° 208/2014 ont été modifiés par la décision d’exécution 2014/216/PESC du Conseil, du 14 avril 2014, mettant en œuvre la décision 2014/119 (JO L 111, p. 91), et par le règlement d’exécution (UE) n° 381/2014 du Conseil, du 14 avril 2014, mettant en œuvre le règlement n° 208/2014 (JO L 111, p. 33).

10 Par la décision d’exécution 2014/216 et le règlement d’exécution n° 381/2014, le nom du requérant a été ajouté sur la liste, avec les informations d’identification « ancien Premier ministre d’Ukraine » et la motivation qui suit :

« Personne faisant l’objet d’une enquête en Ukraine pour participation à des infractions liées au détournement de fonds publics ukrainiens et à leur transfert illégal hors d’Ukraine ».

11 Le 15 avril 2014, le Conseil a publié au Journal officiel un avis, en substance, identique à celui qu’il avait publié le 6 mars 2014 (point 8 ci-dessus) et s’adressant aux personnes auxquelles s’appliquaient les mesures restrictives prévues par la décision 2014/119, mise en œuvre par la décision d’exécution 2014/216, et par le règlement n° 208/2014, mis en œuvre par le règlement d’exécution n° 381/2014, concernant des mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes, de certaines entités et de certains organismes eu égard à la situation en Ukraine.

12 La décision 2014/119 a également été modifiée par la décision (PESC) 2015/143 du Conseil, du 29 janvier 2015 (JO L 24, p. 16), entrée en vigueur le 31 janvier 2015. Quant aux critères de désignation des personnes visées par les mesures restrictives en cause, il ressort de l’article 1^er de cette dernière décision que l’article 1^er, paragraphe 1, de la décision 2014/119 est remplacé par le texte suivant :

« 1. Sont gelés tous les fonds et ressources économiques appartenant aux personnes ayant été identifiées comme étant responsables de détournement de fonds appartenant à l’État ukrainien et aux personnes responsables de violations des droits de l’homme en Ukraine, ainsi qu’aux personnes physiques ou morales, aux entités ou aux organismes qui leur sont liés, dont la liste figure à l’annexe, de même que tous les fonds et ressources que ces personnes, entités ou organismes possèdent, détiennent ou contrôlent.

Aux fins de la présente décision, les personnes identifiées comme étant responsables de détournement de fonds appartenant à l’État ukrainien incluent des personnes faisant l’objet d’une enquête des autorités ukrainiennes :

a) pour détournement de fonds ou d’avoirs publics ukrainiens, ou pour complicité dans un tel détournement ; ou

b) pour abus de pouvoir en qualité de titulaire de charge publique dans le but de se procurer à lui-même ou de procurer à un tiers un avantage injustifié, causant ainsi une perte pour les fonds ou avoirs publics ukrainiens, ou pour complicité dans un tel abus. »

13 Le règlement (UE) 2015/138 du Conseil, du 29 janvier 2015, modifiant le règlement n° 208/2014 (JO L 24, p. 1), a modifié ce dernier conformément à la décision 2015/143.

14 La décision 2014/119 et le règlement n° 208/2014 ont été modifiés ultérieurement par la décision (PESC) 2015/364 du Conseil, du 5 mars 2015, modifiant la décision 2014/119 (JO L 62, p. 25), et par le règlement d’exécution (UE) 2015/357 du Conseil, du 5 mars 2015, mettant en œuvre le règlement n° 208/2014 (JO L 62, p. 1). La décision 2015/364 a modifié l’article 5 de la décision 2014/119, en prorogeant les mesures restrictives, en ce qui concerne le requérant, jusqu’au 6 mars 2016. Le règlement d’exécution 2015/357 a remplacé en conséquence l’annexe I du règlement n° 208/2014.

15 Par la décision 2015/364 et le règlement d’exécution 2015/357, le nom du requérant a été maintenu sur la liste, avec les informations d’identification « ancien Premier ministre d’Ukraine » et la nouvelle motivation qui suit :

« Personne faisant l’objet d’une procédure pénale de la part des autorités ukrainiennes pour détournement de fonds ou d’avoirs publics. »

16 La décision 2015/364 et le règlement d’exécution 2015/357 font l’objet d’un nouveau recours, introduit par le requérant le 5 mai 2015 (affaire T‑221/15, Arbuzov/Conseil).

17 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 16 juin 2014, le requérant a introduit le présent recours. Le requérant a également déposé une demande de procédure accélérée en application de l’article 76 bis du règlement de procédure du Tribunal du 2 mai 1991.

18 Par décision du 17 juillet 2014, le Tribunal (neuvième chambre) a rejeté la demande de procédure accélérée.

19 Le 26 août 2014 et le 4 décembre 2014, le Conseil a présenté des demandes motivées conformément à l’article 18, paragraphe 4, des instructions au greffier du Tribunal, visant à obtenir que le contenu de certaines annexes du mémoire en défense et de la duplique ne soit pas cité dans les documents afférents à cette affaire auxquels le public a accès.

– annuler la décision 2014/119 et la décision d’exécution 2014/216, en ce que celles-ci le visent ;

– rejeter la demande en annulation de la décision 2014/119 comme irrecevable ;

22 Le Conseil excipe de l’irrecevabilité du recours en ce qu’il vise la décision 2014/119. Il fait valoir, en substance, que le recours a été formé après l’expiration du délai prévu et que la décision 2014/119 comporte des effets juridiques obligatoires à l’égard de catégories de personnes envisagées de manière générale et abstraite et ne vise pas le requérant.

23 Il convient de rappeler que la décision 2014/119 ne visait pas le requérant. En effet, la liste, telle qu’annexée à la décision 2014/119, ne contenait pas le nom du requérant, celui-ci ayant été ajouté sur ladite liste par la décision d’exécution 2014/216.

24 À cet égard, il convient de souligner que, dans la requête, le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal d’annuler la décision 2014/119 et la décision d’exécution 2014/216, « dans la mesure concernant Sergej Arbuzov ». Ainsi qu’il l’a clarifié lors de l’audience, le requérant demande, en substance, l’annulation de l’annexe de la décision 2014/119, tel que modifiée par l’annexe I de la décision d’exécution 2014/216, en tant que la liste figurant dans cette annexe comprend son nom.

25 Il y a donc lieu de conclure que le recours est recevable, en tant qu’il vise l’annulation de la décision 2014/119, telle que modifiée par la décision d’exécution 2014/216, dans la mesure où le nom du requérant a été inscrit sur la liste.

26 À l’appui du recours, le requérant invoque quatre moyens. Le premier compte trois branches, tirées, la première, d’une violation du principe de la présomption d’innocence, la deuxième, d’une violation du droit à un procès équitable et des droits de la défense et, la troisième, d’un détournement de pouvoir. Le deuxième moyen est tiré d’un abus de pouvoir. Le troisième est tiré du caractère disproportionné des sanctions et d’une violation du droit de propriété. Le quatrième est tiré d’une violation du droit à l’intégrité de la personne et au respect de la vie privée et familiale ainsi que du principe de non-discrimination.

27 Le Tribunal estime opportun d’examiner d’emblée les premier et troisième moyens.

28 Dans le cadre du premier moyen, et en particulier de la deuxième branche de ce moyen, ainsi que par son troisième moyen, le requérant fait valoir, pour l’essentiel, que la mesure a été adoptée à son égard en l’absence d’une base factuelle suffisamment solide. Plus particulièrement, selon le requérant, la lettre du bureau du procureur général d’Ukraine au haut représentant de l’Union européenne pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, du 7 mars 2014 (ci-après la « lettre du 7 mars 2014 »), sur laquelle le Conseil s’est fondé pour adopter les mesures restrictives litigieuses, sans procéder à aucune vérification, ne contenait aucune information concernant la date d’ouverture de l’enquête, le nom de l’enquêteur, le numéro de référence de l’enquête ou le comportement faisant l’objet de celle-ci. De plus, l’information sur le fondement de laquelle le Conseil a inscrit son nom sur la liste serait erronée, aucune enquête n’ayant été ouverte à son égard, pour les motifs de ladite inscription, avant l’adoption de la décision d’exécution 2014/216.

29 S’agissant de l’absence d’une base factuelle suffisamment solide, invoquée par le requérant, le Conseil fait valoir, en substance, que, à la date de l’adoption de la décision d’exécution 2014/216, il a été informé par le procureur général d’Ukraine en exercice, dans la lettre du 7 mars 2014, que celui-ci menait une enquête ayant pour objectif de vérifier si le requérant était impliqué dans l’infraction pénale consistant à détourner des fonds publics et à les transférer ensuite illégalement hors d’Ukraine, ce qui correspondrait au motif d’inscription du nom du requérant sur la liste.

30 Le Conseil souligne, en outre, qu’il était en droit de se fonder sur la lettre du 7 mars 2014, qui émanait d’une institution qui est habituellement considérée comme comptant parmi les plus hautes autorités judiciaires, et que, d’une part, la lettre avait été vérifiée par le chef de la délégation de l’Union à Kiev (Ukraine), qui n’avait aucun doute quant à la validité de la proposition du parquet général et qui, au contraire, avait confirmé qu’il existait des raisons suffisantes pour justifier les mesures restrictives s’agissant du requérant, et, d’autre part, cette lettre avait été examinée par les instances préparatoires du Conseil, et plus particulièrement par le groupe « Europe orientale et Asie centrale ».

31 Il convient de rappeler que, si le Conseil dispose d’un large pouvoir d’appréciation quant aux critères généraux à prendre en considération en vue de l’adoption de mesures restrictives, l’effectivité du contrôle juridictionnel garanti par l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne exige que, au titre du contrôle de la légalité des motifs sur lesquels est fondée la décision d’inscrire ou de maintenir le nom d’une personne déterminée sur une liste de personnes faisant l’objet de mesures restrictives, le juge de l’Union s’assure que cette décision, qui revêt une portée individuelle pour cette personne, repose sur une base factuelle suffisamment solide. Cela implique une vérification des faits allégués dans l’exposé des motifs qui sous-tend ladite décision, de sorte que le contrôle juridictionnel ne soit pas limité à l’appréciation de la vraisemblance abstraite des motifs invoqués, mais porte sur le point de savoir si ces motifs, ou à tout le moins l’un d’eux considéré comme suffisant en soi pour étayer cette même décision, sont étayés de façon suffisamment précise et concrète (voir arrêt du 21 avril 2015, Anbouba/Conseil, C‑605/13 P, Rec, EU:C:2015:248, points 41 et 45 et jurisprudence citée).

32 S’agissant, plus particulièrement, du troisième moyen, tiré du caractère disproportionné des sanctions et de la violation du droit de propriété, il convient également de rappeler que, ainsi qu’il ressort de l’article 52, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux, une limitation à l’exercice du droit de propriété doit, pour être conforme au droit de l’Union, répondre à trois conditions, dont notamment celle d’être « prévue par la loi » (voir arrêt du 27 février 2014, Ezz e.a./Conseil, T‑256/11, Rec, EU:T:2014:93, points 197 à 200 et jurisprudence citée). En d’autres termes, la mesure restrictive dont il s’agit doit respecter le critère général d’inscription.

33 En l’espèce, le critère prévu à l’article 1^er, paragraphe 1, de la décision 2014/119 dispose que des mesures restrictives sont adoptées à l’égard des personnes qui ont été identifiées comme étant responsables de faits de détournement de fonds publics. Par ailleurs, il ressort du deuxième considérant de ladite décision que le Conseil a adopté ces mesures « en vue de renforcer et de soutenir l’état de droit [...] en Ukraine ».

34 Le nom du requérant a été inscrit sur la liste au motif qu’il était une « [p]ersonne faisant l’objet d’une enquête en Ukraine pour participation à des infractions liées au détournement de fonds publics ukrainiens et à leur transfert illégal hors d’Ukraine ». Il en ressort que le Conseil a considéré que, à tout le moins, le requérant faisait l’objet d’une investigation ou enquête préliminaire, qui n’avait pas (ou pas encore) abouti à une mise en accusation formelle, en raison de son implication supposée dans des faits de détournement de fonds publics.

35 À l’appui du motif de l’inscription du nom du requérant sur la liste, le Conseil invoque la lettre du 7 mars 2014 ainsi que d’autres éléments de preuve postérieurs à la décision 2014/119, telle que modifiée par la décision d’exécution 2014/216.

36 La lettre du 7 mars 2014 indique que « [l]es services répressifs ukrainiens ont engagé un certain nombre de procédures pénales sur la base des actes criminels commis par d’anciens hauts fonctionnaires». Ces anciens hauts fonctionnaires, dont le requérant, sont listés juste après avec l’indication de l’infraction qu’ils sont soupçonnés avoir commise aux termes du code pénal ukrainien (en l’occurrence, une appropriation de fonds de l’État ukrainien). Ladite lettre précise également que « [l]’enquête menée sur les infractions précitées vérifie les faits relatifs au détournement de fonds publics pour des montants importants et le transfert ultérieur illégal de ces fonds hors du territoire de l’Ukraine ».

37 Eu égard au dossier de l’affaire, la lettre du 7 mars 2014 est, parmi les éléments de preuve déposés par le Conseil au cours de la présente instance, le seul qui est antérieur à la décision 2014/119, telle que modifiée par la décision d’exécution 2014/216. La légalité de ces actes doit ainsi être appréciée au regard de ce seul élément de preuve.

38 Il convient donc de vérifier si la lettre du 7 mars 2014 constitue une preuve suffisante pour étayer la conclusion selon laquelle le requérant a été « identifié comme étant responsable de détournement de fonds appartenant à l’État ukrainien » au sens de l’article 1^er, paragraphe 1, de la décision 2014/119.

39 Or, tout en provenant, ainsi que le souligne le Conseil, d’une haute instance judiciaire d’un pays tiers, à savoir le procureur général d’Ukraine, la lettre du 7 mars 2014 ne contient qu’une affirmation générale et générique liant le nom du requérant, parmi ceux d’autres anciens hauts fonctionnaires, à une enquête qui, en substance, visait à vérifier l’existence même de faits de détournement de fonds publics. En effet, bien qu’elle indique l’infraction que le requérant est soupçonné avoir commise aux termes du code pénal ukrainien, à savoir une appropriation de fonds de l’État ukrainien sanctionnée par l’article 191 dudit code, la lettre ne fournit aucune précision sur l’établissement des faits que l’enquête conduite par les autorités ukrainiennes était en train de vérifier et, d’autant moins, sur la responsabilité individuelle, ne fût-ce que présumée, du requérant à leur égard.

40 Il est vrai que, ainsi que le fait valoir le Conseil, le juge de l’Union, dans le contexte de l’application de mesures restrictives, a établi que l’identification d’une personne comme étant responsable d’une infraction n’impliquait pas forcément une condamnation pour une telle infraction (voir, en ce sens, arrêts du 5 mars 2015, Ezz e.a./Conseil, C‑220/14 P, Rec, EU:C:2015:147, point 72, et Ezz e.a./Conseil, point 32 supra, EU:T:2014:93, points 57 à 61).

41 Cependant, dans le contexte des affaires qui étaient à la base de la jurisprudence citée au point 40 ci-dessus, les requérants avaient, à tout le moins, fait l’objet d’une ordonnance du procureur général du pays tiers concerné tendant à la saisie de leurs avoirs, laquelle avait été approuvée par une juridiction pénale (arrêt Ezz e.a./Conseil, point 32 supra, EU:T:2014:93, point 132). Par conséquent, l’application des mesures restrictives au regard des requérants en cause dans ces affaires se fondait sur des éléments factuels concrets, dont le Conseil avait pris connaissance.

42 En l’espèce, force est de constater, d’une part, que le Conseil ne disposait pas d’informations concernant les faits ou les comportements spécifiquement reprochés au requérant par les autorités ukrainiennes et, d’autre part, que la lettre du 7 mars 2014 qu’il invoque, même en l’examinant dans le contexte dans lequel elle s’insère, ne saurait constituer une base factuelle suffisamment solide au sens de la jurisprudence citée aux points 31 et 32 ci-dessus pour inscrire le nom du requérant sur la liste au motif qu’il était « identifié comme étant responsable » de détournement de fonds publics.

43 Indépendamment du stade auquel se trouvait la procédure dont le requérant était censé faire l’objet, le Conseil ne pouvait adopter des mesures restrictives à son égard à défaut de connaître les faits de détournement de fonds publics qui lui étaient spécifiquement reprochés par les autorités ukrainiennes. En effet, ce n’est qu’en ayant connaissance de ces faits que le Conseil aurait été à même d’établir qu’ils étaient susceptibles, d’une part, d’être qualifiés de détournement de fonds publics et, d’autre part, de remettre en cause l’état de droit en Ukraine, dont le renforcement et le soutien constituent, ainsi qu’il a été rappelé au point 33 ci-dessus, l’objectif poursuivi par l’adoption des mesures restrictives en cause.

44 D’ailleurs, c’est à l’autorité compétente de l’Union qu’il appartient, en cas de contestation, d’établir le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre de la personne concernée, et non à cette dernière d’apporter la preuve négative de l’absence de bien-fondé desdits motifs (arrêts du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, Rec, EU:C:2013:518, points 120 et 121, et du 28 novembre 2013, Conseil/Fulmen et Mahmoudian, C‑280/12 P, Rec, EU:C:2013:775, points 65 et 66).

45 Au vu de tout ce qui précède, l’inscription du nom du requérant sur la liste ne respecte pas les critères de désignation des personnes visées par les mesures restrictives en cause fixés par la décision 2014/119, telle que modifiée par la décision d’exécution 2014/216.

46 Le premier et troisième moyens étant fondés, il y a lieu d’accueillir le recours, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur les autres moyens.

47 Par conséquent, la décision 2014/119, telle que modifiée par la décision d’exécution 2014/216, doit être annulée en tant qu’elle vise le requérant.

Sur les effets dans le temps de l’annulation partielle de la décision d’exécution 2014/216

48 Le Conseil estime nécessaire, dans l’hypothèse où le Tribunal annule la décision d’exécution 2014/216 dans la mesure où elle concerne le requérant, que les effets de celle-ci à l’égard du requérant soient maintenus, conformément à l’article 264, deuxième alinéa, TFUE, pendant une période de deux mois et dix jours à compter de la date du prononcé de l’arrêt.

50 Il convient de rappeler que la décision 2014/119, telle que modifiée par la décision d’exécution 2014/216, a été modifiée par la décision 2015/364, qui a remplacé la liste à partir du 7 mars 2015 et a prorogé l’application des mesures restrictives, en ce qui concerne le requérant, jusqu’au 6 mars 2016. À la suite de cette modification, le nom du requérant a été maintenu sur la liste avec un nouveau motif d’inscription (voir les points 14 à 16 ci-dessus). Partant, à ce jour, le requérant fait l’objet d’une nouvelle mesure de gel de fond, qui fait l’objet de l’affaire T‑221/15.

51 Cela étant, l’annulation de la décision 2014/119, telle que modifiée par la décision d’exécution 2014/216, en ce qu’elle vise le requérant, n’entraîne pas la disparition de l’inscription du nom de ce dernier sur la liste.

52 Par conséquent, il n’est pas nécessaire de maintenir les effets de la décision 2014/119, telle que modifiée par la décision d’exécution 2014/216, en ce qu’elle vise le requérant.

53 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.

54 Le Conseil ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions du requérant.

1) La décision 2014/119/PESC du Conseil, du 5 mars 2014, concernant des mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes, de certaines entités et de certains organismes au regard de la situation en Ukraine, telle que modifiée par la décision d’exécution 2014/216/PESC du Conseil, du 14 avril 2014, mettant en œuvre la décision 2014/119, est annulée en tant qu’elle vise M. Sergej Arbuzov.

2) Le Conseil de l’Union européenne est condamné à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par M. Arbuzov.

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