Fluctus and Others (Order) French Text [2021] EUECJ C-920/19

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« Renvoi préjudiciel – Article 99 du règlement de procédure de la Cour – Article 56 TFUE – Libre prestation des services – Restrictions – Jeux de hasard – Système dual d’organisation du marché – Monopole sur les loteries et casinos – Autorisation préalable d’exploiter des machines automatiques de jeux de hasard – Pratiques publicitaires du titulaire du monopole – Critères d’appréciation – Jurisprudence constitutionnelle ayant constaté la compatibilité de la réglementation nationale avec le droit de l’Union »

ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Landesverwaltungsgericht Steiermark (tribunal administratif régional de Styrie, Autriche), par décision du 6 décembre 2019, parvenue à la Cour le 16 décembre 2019, dans la procédure

composée de M. A. Kumin, président de chambre, MM. T. von Danwitz et P. G. Xuereb (rapporteur), juges,

– pour le gouvernement autrichien, par MM. A. Posch et F. Koppensteiner ainsi que par M^me J. Schmoll, en qualité d’agents,

– pour le gouvernement belge, par M^mes L. Van den Broeck et M. Jacobs, en qualité d’agents, assistées de M^es P. Vlaeminck et R. Verbeke, avocats,

– pour le gouvernement italien, par M^me G. Palmieri, en qualité d’agent, assistée de M. P. G. Marrone, avvocato dello Stato,

– pour le gouvernement hongrois, par M. M. Z. Fehér et M^me K. Szíjjártó, en qualité d’agents,

– pour le gouvernement portugais, par M. L. Inez Fernandes ainsi que par M^mes A. Pimenta, M. J. Marques, A. Silva Coelho et P. Barros da Costa, en qualité d’agents,

– pour la Commission européenne, par MM. L. Malferrari et R. Pethke ainsi que par M^me L. Armati, en qualité d’agents,

vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 99 du règlement de procédure de la Cour,

1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 56 TFUE.

2 Cette demande a été présentée dans le cadre de litiges opposant Fluctus s. r. o., Fluentum s. r. o. et KI à la Landespolizeidirektion Steiermark (direction régionale de la police de Styrie, Autriche) au sujet de la légalité de décisions de saisie de machines à sous et de décisions infligeant des sanctions administratives à caractère pénal en raison du non-respect de la législation autrichienne sur les jeux de hasard.

3 L’article 2 du Glücksspielgesetz (loi fédérale sur les jeux de hasard), du 28 novembre 1989 (BGBl. n° 620/1989), dans sa version applicable aux faits au principal (ci-après la « loi sur les jeux de hasard »), prévoit, à ses paragraphes 3 et 4 :

« (3) Il y a loterie par machines à sous lorsque la décision relative à l’issue du jeu n’est pas prise de manière centrale, mais par un dispositif mécanique ou électronique qui se trouve dans la machine à sous elle-même. Le ministre fédéral des Finances est habilité à préciser, par ordonnance, les caractéristiques techniques relatives à la construction et au fonctionnement des machines à sous et à fixer des obligations en matière d’enregistrement et de stockage. Les machines à sous telles que définies à l’article 5 doivent impérativement être reliées électroniquement au Bundesrechenzentrum GmbH [(centre fédéral autrichien de traitement des données)]. [...]

(4) Les loteries interdites sont celles pour lesquelles aucune concession ni autorisation n’a été délivrée au titre de la présente loi fédérale et qui ne sont pas exclues du monopole de l’État fédéral sur les jeux de hasard conformément à l’article 4. »

4 L’article 3 de cette loi, intitulé « Monopole des jeux de hasard », énonce :

« Sauf si la présente loi fédérale en dispose autrement, le droit d’organiser des jeux de hasard est réservé à l’État fédéral (monopole des jeux de hasard). »

5 L’article 4 de ladite loi, intitulé « Exceptions au monopole sur les jeux de hasard », dispose, à son paragraphe 2 :

« Les loteries régionales par machines à sous au sens de l’article 5 ne sont pas soumises au monopole étatique sur les jeux de hasard. »

6 L’article 5 de la même loi, intitulé « Loteries régionales par machines à sous », prévoit, à son paragraphe 1, premier alinéa :

« Les loteries régionales par machines à sous sont des loteries au sens de l’article 2, paragraphe 3, qui ont lieu dans des locaux commerciaux fixes et accessibles au public, dans le respect par les intervenants des exigences minimales en matière d’ordre public (paragraphe 2) ainsi que des mesures d’accompagnement particulières en matière de prévention de la dépendance au jeu (paragraphes 3 à 5), de prévention du blanchiment d’argent (paragraphe 6) et de surveillance (paragraphe 7),

1. dans des salles de machines à sous avec un minimum de dix et un maximum de 50 machines à sous ou

2. sous forme d’une mise à disposition séparée de machines à sous, avec un maximum de trois machines à sous. »

7 L’article 52 de la loi sur les jeux de hasard, intitulé « Dispositions pénales administratives », est ainsi libellé :

« (1) Commet une infraction administrative et est passible d’une amende infligée par l’autorité administrative [...] dans les cas visés au point 1 :

1. quiconque, aux fins d’une participation à partir du territoire national, met en œuvre, organise ou met à disposition en tant qu’entrepreneur des loteries interdites [...] ;

(2) En cas de violation du paragraphe 1, point 1, au moyen d’un maximum de trois machines à sous ou d’autres objets contraires à la réglementation, l’utilisation de chaque machine à sous ou d’un autre objet contraire à la réglementation est passible d’une amende [...]

8 L’article 56 de ladite loi, intitulé « Publicité légale », prévoit, à son paragraphe 1 :

« Les concessionnaires et les titulaires d’une autorisation, au sens de la présente loi, doivent observer une attitude responsable dans leurs annonces publicitaires. Le respect d’une telle attitude fait l’objet d’une surveillance exclusive du ministre fédéral des Finances et ne peut donner lieu à une action sur la base des articles 1^er et suivants de la loi fédérale autrichienne contre la concurrence déloyale. L’obligation prévue à la première phrase du présent paragraphe ne constitue pas une norme protectrice au sens de l’article 1311 du code civil. »

9 Il ressort du dossier dont dispose la Cour que le marché des jeux de hasard autrichien est caractérisé par un système dual d’organisation. D’une part, les loteries et les casinos sont soumis à un monopole au niveau de l’État autrichien, au moyen d’une concession exclusive accordée au titulaire du monopole. D’autre part, l’exploitation des machines à sous est, en principe, interdite par la loi sur les jeux de hasard, mais peut être permise par chaque Land, pour autant que les opérateurs desdites machines obtiennent une autorisation administrative préalable.

10 Ainsi qu’il découle de la décision de renvoi, des contrôles effectués le 19 octobre 2016 par des fonctionnaires de la Finanzpolizei (police financière, Autriche) dans un local situé à Graz (Autriche) ont conduit à la saisie provisoire de huit machines à sous, au motif que ces machines étaient exploitées sans l’autorisation administrative requise. Les infractions administratives présumées ayant été portées à la connaissance de la direction régionale de la police de Styrie, celle-ci a adopté, les 23 novembre et 12 décembre 2016, des décisions de saisie à l’encontre, respectivement, de Fluctus, société détentrice des machines à sous en cause, et de Fluentum, société propriétaire de ces machines. De même, les 22 et 29 janvier 2018, elle a infligé à KI, gérant de ces sociétés, considéré comme un organisateur et un opérateur de jeux de hasard, des amendes d’un montant total de 480 000 euros, sous forme de décisions administratives à caractère pénal.

11 Des recours ont été introduits contre les décisions de saisie et les décisions administratives à caractère pénal devant le Landesverwaltungsgericht Steiermark (tribunal administratif régional de Styrie, Autriche).

12 La juridiction de renvoi éprouve des doutes quant à la conformité au droit de l’Union des pratiques publicitaires du titulaire du monopole des jeux de hasard en Autriche, doutes qu’elle indique partager avec une partie de la jurisprudence et de la doctrine nationales. Elle précise que Casinos Austria AG détient la concession exclusive sur l’organisation des jeux de casino et Österreichische Lotterien GmbH la concession exclusive sur l’organisation des loteries, et précise que ces deux sociétés, qu’elle désigne, ensemble, comme étant le « titulaire du monopole », peuvent être considérées comme étant une seule et même entité en raison de leur interdépendance en terme de participations.

13 Selon la juridiction de renvoi, il résulte d’une jurisprudence constante de la Cour que, pour qu’une législation établissant un monopole des jeux de hasard soit compatible avec le droit de l’Union, celle-ci doit être cohérente avec les objectifs qu’elle poursuit, à savoir notamment la protection des consommateurs, la prévention de la fraude et de l’incitation des citoyens à une dépense excessive liée au jeu, et que cette exigence de cohérence s’applique également à la pratique publicitaire du titulaire du monopole.

14 Or, la juridiction de renvoi considère que la politique publicitaire offensive du titulaire du monopole des jeux de hasard en Autriche n’est pas mesurée et strictement limitée à ce qui est nécessaire pour canaliser les consommateurs vers les réseaux de jeux contrôlés. Au contraire, cette politique publicitaire encouragerait une participation active au jeu en le banalisant, en lui donnant une image positive, en augmentant son attractivité, en faisant miroiter des gains importants, en incitant de nouveaux groupes cibles au jeu et en étendant constamment le contenu de celui-ci. Ladite politique publicitaire ne serait donc pas conforme à la jurisprudence de la Cour en ce qui concerne la publicité en matière de jeux de hasard.

15 La juridiction de renvoi ajoute que les activités publicitaires du titulaire du monopole des jeux de hasard en Autriche ne sont soumises à aucun contrôle effectif, étant donné que l’article 56, paragraphe 1, de la loi sur les jeux de hasard ne prévoit que des mesures de surveillance à l’égard de ces activités et exclut un contrôle de leur caractère mesuré au moyen de recours formés sur le fondement de la loi relative à la lutte contre la concurrence déloyale. Elle considère également que de nombreuses entreprises tierces qui proposent des jeux de hasard en Autriche, notamment dans le secteur des jeux en ligne, ne sont pas non plus soumises à un contrôle effectif.

16 La juridiction de renvoi estime donc que le monopole des jeux de hasard instauré en Autriche, y compris son mécanisme de contrôle, ne peut pas être appliqué à l’égard des requérants au principal qui invoquent la libre prestation des services.

17 Elle indique toutefois que les trois juridictions suprêmes autrichiennes ont jugé que la loi sur les jeux de hasard était conforme au droit de l’Union, de sorte qu’elle devrait, en principe, se conformer à cette jurisprudence. La juridiction de renvoi précise qu’une réponse de la Cour est donc nécessaire aux fins de mettre fin à la pratique des juridictions suprêmes autrichiennes, qui consiste à méconnaître le droit de l’Union dans l’appréciation de la légalité du monopole des jeux de hasard, et à empêcher les juridictions inférieures d’appliquer les enseignements de la jurisprudence de la Cour en la matière.

18 C’est dans ces circonstances que le Landesverwaltungsgericht Steiermark (tribunal administratif régional de Styrie) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

« 1) L’article 56 TFUE doit-il être interprété en ce sens que l’appréciation des pratiques publicitaires illicites, telles qu’établies [par une] jurisprudence constante de la Cour, à l’égard du titulaire d’une concession dans le cadre d’un monopole d’État sur les jeux de hasard dépend du point de savoir si le marché des jeux de hasard a effectivement crû de manière générale au cours de la période en cause ou s’il suffit déjà que la publicité vise à inciter à participer activement aux jeux, par exemple en banalisant le jeu, en lui conférant une image positive en raison de l’utilisation des recettes aux fins d’activités d’intérêt général ou en augmentant son attractivité par des messages publicitaires accrocheurs qui font miroiter des gains importants ?

2) Par ailleurs, l’article 56 TFUE doit-il être interprété en ce sens que lesdites pratiques publicitaires d’un concessionnaire du monopole excluent en tout état de cause la cohérence du régime de monopole ou que, en cas de pratiques publicitaires correspondantes d’annonceurs privés, le titulaire du monopole peut également inciter à une participation active aux jeux, par exemple en banalisant le jeu, en lui conférant une image positive en raison de l’utilisation des recettes aux fins d’activités d’intérêt général ou en augmentant son attractivité par des messages publicitaires accrocheurs qui font miroiter des gains importants ?

3) Une juridiction d’un État membre qui, dans le cadre de sa compétence, doit appliquer l’article 56 TFUE est-elle tenue, aux fins d’assurer le plein effet de ces normes, de veiller à laisser inappliquée, de sa propre autorité, une disposition de droit interne qu’elle juge contraire, même si sa conformité au droit de l’Union a été confirmée dans le cadre d’une procédure constitutionnelle ? »

19 Les gouvernements hongrois, autrichien et portugais ainsi que la Commission européenne contestent la recevabilité de la demande de décision préjudicielle au motif que les questions posées, qui ont trait aux pratiques publicitaires des titulaires des monopoles sur les casinos et les loteries, n’auraient aucun lien avec le litige au principal, qui porte sur la légalité de décisions sanctionnant l’exploitation de machines à sous en l’absence d’autorisation à cette fin.

20 À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, les questions relatives à l’interprétation du droit de l’Union posées par le juge national dans le cadre réglementaire et factuel qu’il définit sous sa responsabilité, et dont il n’appartient pas à la Cour de vérifier l’exactitude, bénéficient d’une présomption de pertinence. Le refus de la Cour de statuer sur une demande formée par une juridiction nationale n’est possible que s’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation sollicitée du droit de l’Union n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées (arrêt du 30 avril 2014, Pfleger e.a., C‑390/12, EU:C:2014:281, point 26).

21 Il résulte également d’une jurisprudence constante que la nécessité de parvenir à une interprétation du droit de l’Union qui soit utile pour le juge national exige que celui-ci définisse le cadre factuel et réglementaire dans lequel s’insèrent les questions qu’il pose ou que, à tout le moins, il explique les hypothèses factuelles sur lesquelles ces questions sont fondées. La décision de renvoi doit, en outre, indiquer les raisons précises qui ont conduit le juge national à s’interroger sur l’interprétation du droit de l’Union et à estimer nécessaire de poser une question préjudicielle à la Cour (arrêt du 30 avril 2014, Pfleger e.a., C‑390/12, EU:C:2014:281, point 27).

22 Or, en l’occurrence, la décision de renvoi décrit de manière suffisante le cadre juridique et factuel des litiges au principal et les indications fournies par cette juridiction permettent de déterminer la portée des questions posées. En particulier, le libellé de ces questions, lues à la lumière des explications contenues dans la décision de renvoi, met en évidence que la juridiction de renvoi considère que les pratiques publicitaires du titulaire du monopole sur les jeux de hasard remettent en cause la cohérence du système dual d’organisation du marché des jeux de hasard dans son ensemble.

23 Il convient donc de rejeter l’exception d’irrecevabilité des questions préjudicielles.

24 Cela étant dit, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 99 du règlement de procédure de la Cour, lorsqu’une question posée à titre préjudiciel est identique à une question sur laquelle la Cour a déjà statué, lorsque la réponse à une telle question peut être clairement déduite de la jurisprudence, ou lorsque la réponse à la question posée à titre préjudiciel ne laisse place à aucun doute raisonnable, la Cour peut à tout moment, sur proposition du juge rapporteur, l’avocat général entendu, décider de statuer par voie d’ordonnance motivée.

25 Dans la mesure où la réponse aux questions peut être clairement déduite de la jurisprudence, il y a lieu de faire application de cette disposition dans la présente affaire.

26 Par ses première et deuxième questions, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 56 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à un système dual d’organisation du marché des jeux de hasard pour le seul motif que les pratiques publicitaires du titulaire du monopole sur les loteries et les casinos visent à inciter à participer activement aux jeux, par exemple en banalisant le jeu, en lui conférant une image positive en raison de l’utilisation des recettes aux fins d’activités d’intérêt général ou en augmentant son attractivité par des messages publicitaires accrocheurs qui font miroiter des gains importants.

27 Tout d’abord, il convient de rappeler que la réglementation des jeux de hasard fait partie des domaines dans lesquels des divergences considérables d’ordre moral, religieux et culturel existent entre les États membres. En l’absence d’une harmonisation de l’Union européenne en la matière, il appartient à chaque État membre d’apprécier, dans ces domaines, selon sa propre échelle de valeurs, les exigences que comporte la protection des intérêts concernés (arrêt du 28 février 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, point 20).

28 Ensuite, il est constant que, dans le cadre d’une législation compatible avec le traité FUE, le choix des modalités d’organisation et de contrôle des activités d’exploitation et de pratique des jeux de hasard ou d’argent incombe aux autorités nationales dans le cadre de leur pouvoir d’appréciation (arrêt du 28 février 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, point 21).

29 Enfin, en matière de jeux de hasard, il convient, en principe, d’examiner séparément pour chacune des restrictions imposées par une législation nationale notamment si elle est propre à garantir la réalisation du ou des objectifs invoqués par l’État membre concerné et si elle ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre (arrêt du 28 février 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, point 22).

30 Ainsi, la circonstance que divers types de jeux de hasard sont soumis, les uns à un monopole public, les autres à un régime d’autorisations délivrées à des opérateurs privés ne saurait, à elle seule, conduire à priver de leur justification, au regard des objectifs légitimes qu’elles poursuivent, les mesures qui apparaîtraient prima facie comme les plus restrictives et les plus performantes. En effet, une telle divergence de régimes juridiques n’est pas, en soi, de nature à affecter l’aptitude d’une telle mesure à atteindre l’objectif de prévention de l’incitation des citoyens à des dépenses excessives liées au jeu et de lutte contre l’assuétude à celui-ci pour lequel il a été institué (voir, par analogie, arrêt du 28 février 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, point 23).

31 Toutefois, la Cour a déjà jugé qu’un système dual d’organisation du marché des jeux de hasard pourra s’avérer contraire à l’article 56 TFUE s’il est constaté que les autorités compétentes mènent des politiques visant à encourager la participation à des jeux de hasard, autres que ceux relevant du monopole étatique, plutôt qu’à réduire les occasions de jeu et à limiter les activités dans ce domaine d’une manière cohérente et systématique de telle sorte que l’objectif de prévention de l’incitation à des dépenses excessives liées au jeu et de lutte contre l’assuétude à celui-ci qui était à la base de l’institution du monopole ne peut plus être efficacement poursuivi au moyen de ce dernier (arrêt du 28 février 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, point 24).

32 De même, l’objectif de prévention de l’incitation à des dépenses excessives liées au jeu et de lutte contre l’assuétude à celui-ci qui était à la base de l’institution d’un régime d’autorisation préalable de l’exploitation des machines à sous pourra être compromis en présence d’une politique des autorités compétentes incitant à la participation aux jeux de hasard soumis au monopole public.

33 En l’occurrence, le gouvernement autrichien invoque, afin de justifier le système dual d’organisation du marché des jeux de hasard, des motifs d’ordre public, de santé publique et de sécurité publique ainsi que des raisons impératives de protection des consommateurs, de prévention de l’assuétude au jeu et de prévention de la fraude.

34 Il y a lieu de constater que de tels motifs et de telles raisons sont susceptibles de justifier des restrictions aux activités de jeux de hasard, tant en ce qui concerne le régime du monopole étatique sur certains types de tels jeux qu’en ce qui concerne le régime d’autorisations préalables pour l’organisation d’autres types de jeux de hasard (voir, en ce sens, arrêt du 28 février 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, point 26).

35 La juridiction de renvoi fait néanmoins valoir que les pratiques publicitaires des concessionnaires des monopoles sur les jeux de casino et de loterie favorisent une augmentation de la pratique de ces jeux, allant à l’encontre des objectifs annoncés de protection des consommateurs et de prévention de l’assuétude au jeu. Elle ajoute que, selon les demandeurs au principal, l’objectif principal de la législation nationale consisterait, en réalité, à augmenter les recettes budgétaires générées par les taxes prélevées sur les casinos.

36 Il convient de constater, à cet égard, qu’un accroissement des activités commerciales d’un opérateur auquel des droits exclusifs ont été octroyés dans le domaine des jeux de hasard ainsi qu’une augmentation significative des recettes qu’il tire de ceux-ci exigent une attention particulière lors de l’examen du caractère cohérent et systématique de la réglementation en cause et, partant, du caractère approprié de celle-ci pour la poursuite des objectifs reconnus par la jurisprudence de la Cour. Il ressort en effet de cette jurisprudence que le financement d’activités d’utilité publique au moyen de recettes provenant des jeux de hasard ne doit pas constituer l’objectif réel d’une politique restrictive mise en place dans ce secteur, mais peut seulement être considéré comme une conséquence bénéfique accessoire (arrêt du 15 septembre 2011, Dickinger et Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, point 61).

37 Un État membre n’est, par conséquent, pas fondé à invoquer des raisons d’ordre public tenant à la nécessité de réduire les occasions de jeux dans la mesure où les autorités publiques de cet État incitent et encouragent les consommateurs à participer à des jeux de hasard pour permettre au Trésor public d’en retirer des bénéfices (arrêt du 15 septembre 2011, Dickinger et Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, point 62).

38 Toutefois, la Cour a également jugé qu’une politique d’expansion contrôlée des activités de jeux de hasard peut être cohérente avec l’objectif visant à canaliser celles-ci dans des circuits contrôlés en attirant des joueurs exerçant des activités de jeux et de paris clandestins interdites vers des activités autorisées et réglementées. Une telle politique peut en effet être tout à la fois cohérente tant avec l’objectif consistant à prévenir l’exploitation des activités de jeux de hasard à des fins criminelles ou frauduleuses qu’avec celui de prévention de l’incitation à des dépenses excessives liées au jeu et de lutte contre l’assuétude à celui-ci, en dirigeant les consommateurs vers l’offre émanant du titulaire du monopole public, offre censée être à la fois dépourvue d’éléments criminels et conçue pour mieux sauvegarder les consommateurs contre des dépenses excessives et l’assuétude au jeu (arrêt du 15 septembre 2011, Dickinger et Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, point 63).

39 Afin d’atteindre cet objectif de canalisation vers des circuits contrôlés, les opérateurs autorisés doivent constituer une alternative fiable, mais en même temps attrayante, aux activités non réglementées, ce qui peut en soi impliquer l’offre d’une gamme de jeux étendue, une publicité d’une certaine envergure et le recours à de nouvelles techniques de distribution (arrêt du 15 septembre 2011, Dickinger et Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, point 64).

40 Il incombe à la juridiction de renvoi d’apprécier, au vu des circonstances du litige dont elle est saisie, si la politique commerciale du titulaire du monopole peut être considérée, au niveau tant de l’ampleur de la publicité effectuée que de la création par celui-ci de nouveaux jeux, comme s’inscrivant dans le cadre d’une telle politique d’expansion contrôlée dans le secteur des jeux de hasard, visant effectivement à canaliser l’appétence pour le jeu dans des circuits contrôlés (arrêt du 15 septembre 2011, Dickinger et Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, point 65).

41 En particulier, dans le cadre de cette appréciation, il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier notamment si, d’une part, les activités criminelles et frauduleuses liées aux jeux et, d’autre part, l’assuétude au jeu pouvaient, à la date des faits au principal, constituer un problème en Autriche et si une expansion des activités autorisées et réglementées était de nature à remédier à un tel problème (voir, par analogie arrêt du 15 septembre 2011, Dickinger et Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, point 66).

42 Toutefois, l’objectif de protéger les consommateurs contre l’assuétude au jeu étant, en principe, difficilement compatible avec une politique d’expansion des jeux de hasard, caractérisée notamment par la création de nouveaux jeux et par la publicité faite pour ceux-ci, une telle politique ne saurait être considérée comme cohérente que si les activités illégales présentaient une dimension considérable et si les mesures adoptées visaient à canaliser l’envie de jouer des consommateurs dans des circuits légaux (arrêt du 15 septembre 2011, Dickinger et Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, point 67).

43 En tout état de cause, la publicité éventuellement mise en œuvre par le titulaire d’un monopole public doit demeurer mesurée et strictement limitée à ce qui est nécessaire pour canaliser ainsi les consommateurs vers les réseaux de jeux contrôlés. Une telle publicité ne saurait, en revanche, viser à encourager la propension naturelle au jeu des consommateurs en stimulant leur participation active à celui-ci, notamment en banalisant le jeu ou en donnant une image positive liée au fait que les recettes récoltées sont affectées à des activités d’intérêt général ou encore en augmentant la force attractive du jeu au moyen de messages publicitaires accrocheurs faisant miroiter d’importants gains (arrêt du 15 septembre 2011, Dickinger et Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, point 68).

44 Il convient, en particulier, d’opérer une distinction entre les stratégies du titulaire du monopole qui ont seulement pour but d’informer les clients potentiels de l’existence de produits et qui servent à garantir un accès régulier aux jeux de hasard en canalisant les joueurs vers les circuits contrôlés et celles qui invitent à une participation active à de tels jeux et stimulent celle-ci. Une distinction doit donc être opérée entre une politique commerciale restreinte, qui cherche seulement à capter ou à fidéliser le marché existant au profit de l’organisme bénéficiant d’un monopole, et une politique commerciale expansionniste, dont l’objectif est l’accroissement du marché global des activités de jeux (arrêt du 15 septembre 2011, Dickinger et Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, point 69).

45 En l’occurrence, la juridiction de renvoi se demande, notamment, s’il suffit, aux fins de démontrer l’incohérence d’un système dual d’organisation du marché des jeux de hasard, de constater que la publicité mise en œuvre par le titulaire du monopole vise à encourager la propension naturelle au jeu des consommateurs en stimulant leur participation active à celui-ci – notamment en banalisant le jeu ou en donnant une image positive liée au fait que les recettes récoltées sont affectées à des activités d’intérêt général –, ou encore en augmentant la force attractive du jeu au moyen de messages publicitaires accrocheurs faisant miroiter d’importants gains.

46 À cet égard, il ressort d’une jurisprudence constante que, dans le cadre de l’examen de la proportionnalité d’une mesure restrictive dans le domaine des jeux de hasard, les juridictions nationales doivent effectuer une appréciation globale des circonstances entourant l’adoption et la mise en œuvre d’une réglementation restrictive et, dans le cadre de cette appréciation, vérifier notamment si les règles nationales répondent véritablement au souci de réduire les occasions de jeux, de limiter les activités dans ce domaine et de combattre la criminalité liée à ces jeux d’une manière cohérente et systématique (voir, en ce sens, arrêts du 30 avril 2014, Pfleger e.a., C‑390/12, EU:C:2014:281, points 39, 41, 47 à 49, ainsi que du 14 juin 2017, Online Games e.a., C‑685/15, EU:C:2017:452, points 49 à 52). Lors de ce contrôle de la proportionnalité, l’approche suivie par la juridiction nationale doit être non pas statique mais dynamique, en ce sens qu’elle doit tenir compte de l’évolution des circonstances postérieurement à l’adoption de ladite réglementation (arrêt du 14 juin 2017, Online Games e.a., C‑685/15, EU:C:2017:452, point 53).

47 En premier lieu, il ne saurait être considéré, ainsi que l’a fait observer le gouvernement autrichien, que tout contenu publicitaire possède, en soi, un effet incitatif à des dépenses excessives liées au jeu. Il convient donc d’examiner si l’ampleur de la publicité est strictement limitée à ce qui est nécessaire pour canaliser les consommateurs vers les réseaux de jeu contrôlés (voir, en ce sens, arrêt du 15 septembre 2011, Dickinger et Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, point 68), ce qui implique un examen de la proportionnalité, par la juridiction de renvoi, de la stratégie commerciale du titulaire du monopole au regard de toutes les circonstances pertinentes, et non pas une analyse isolée d’une publicité individuelle.

48 En second lieu, la Cour a rappelé que, aux fins de vérifier que le monopole est effectivement à même de poursuivre, de manière cohérente et systématique, les objectifs invoqués, la politique commerciale poursuivie par le titulaire du monopole n’est pas l’unique élément pertinent (voir, par analogie, arrêts du 30 juin 2011, Zeturf, C‑212/08, EU:C:2011:437, point 63, ainsi que du 15 septembre 2011, Dickinger et Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, points 57 et 58).

49 Il résulte de cette jurisprudence, d’une part, que les pratiques publicitaires du titulaire du monopole, qui font partie de sa politique commerciale, et le contrôle étatique des activités du titulaire du monopole ne sont que des éléments parmi d’autres que la juridiction de renvoi doit prendre en considération dans le cadre de son appréciation globale et dynamique de l’existence d’une politique étatique visant à encourager la participation aux jeux de hasard faisant l’objet du monopole. D’autre part, aux fins de constater une éventuelle incohérence du système dual d’organisation du marché des jeux de hasard au regard de l’article 56 TFUE, il convient encore de démontrer que la politique incitative des jeux de hasard faisant l’objet du monopole est d’une ampleur telle que les objectifs à la base de l’institution du régime d’autorisation préalable de l’exploitation des machines à sous ne peuvent plus être efficacement poursuivis.

50 Parmi les éléments pertinents aux fins d’apprécier la cohérence du système dual d’organisation du marché des jeux de hasard, autres que la stratégie commerciale du titulaire du monopole et le contrôle étatique des activités de ce dernier, figurent notamment l’accroissement des activités commerciales de celui-ci ainsi que les pratiques publicitaires d’éventuels opérateurs privés.

51 À cet égard, il suffit de constater que, si un accroissement des activités commerciales du titulaire du monopole sur les jeux de hasard exige une attention particulière lors de l’examen du caractère cohérent et systématique de la réglementation en cause (voir, en ce sens, arrêt du 15 septembre 2011, Dickinger et Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, point 61), un tel accroissement pourrait tout aussi bien, ainsi que le rappelle en substance le gouvernement hongrois dans ses observations écrites, résulter d’une canalisation des activités illégales vers les réseaux des jeux contrôlés.

52 En outre, dans la mesure où une politique d’expansion des jeux de hasard ne saurait être considérée comme cohérente que si les activités illégales présentent une dimension considérable et si les mesures adoptées visent à canaliser l’envie de jouer des consommateurs dans des circuits légaux (voir, en ce sens, arrêt du 15 septembre 2011, Dickinger et Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, point 67), il convient de prendre en compte des circonstances telles que les pratiques publicitaires agressives d’annonceurs privés en faveur d’activités illégales ou l’exploitation par eux de nouveaux médias tels qu’Internet.

53 Eu égard à ce qui précède, il convient de répondre aux première et deuxième questions que l’article 56 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à un système dual d’organisation du marché des jeux de hasard pour le seul motif que les pratiques publicitaires du titulaire du monopole sur les loteries et les casinos visent à inciter à participer activement aux jeux, par exemple en banalisant le jeu, en lui conférant une image positive en raison de l’utilisation des recettes aux fins d’activités d’intérêt général ou en augmentant son attractivité par des messages publicitaires accrocheurs qui font miroiter des gains importants.

54 Par sa troisième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si le principe de primauté du droit de l’Union doit être interprété en ce sens qu’il impose à une juridiction d’un État membre de laisser inappliquée une disposition de droit interne contraire à l’article 56 TFUE, y compris dans le cas où une juridiction supérieure a considéré que cette disposition était conforme au droit de l’Union.

55 La juridiction de renvoi explique, pour justifier cette question, que le Verwaltungsgerichtshof (Cour administrative, Autriche), le Verfassungsgerichtshof (Cour constitutionnelle, Autriche) et l’Oberster Gerichtshof (Cour suprême, Autriche) ont jugé que la loi sur les jeux de hasard est conforme au droit de l’Union par des décisions rendues au cours de l’année 2016, de sorte que les juridictions autrichiennes ne procèdent plus à un véritable contrôle indépendant de la cohérence de la réglementation autrichienne en la matière.

56 La juridiction de renvoi s’interroge donc sur le point de savoir si la préservation de l’effet utile de l’article 56 TFUE nécessite qu’elle fasse abstraction des décisions précédemment prononcées par les juridictions suprêmes autrichiennes.

57 À cet égard, il résulte d’une jurisprudence constante que, d’une part, est incompatible avec les exigences inhérentes à la nature même du droit de l’Union toute disposition d’un ordre juridique national ou toute pratique, législative, administrative ou judiciaire, qui aurait pour effet de diminuer l’efficacité du droit de l’Union par le fait de refuser au juge compétent pour appliquer ce droit le pouvoir de faire, au moment même de cette application, tout ce qui est nécessaire pour écarter les dispositions législatives nationales formant éventuellement obstacle à la pleine efficacité des normes directement applicables du droit de l’Union (arrêt du 4 décembre 2018, Minister for Justice and Equality et Commissioner of An Garda Síochána, C‑378/17, EU:C:2018:979, point 36).

58 D’autre part, s’il apparaît que les appréciations portées par une juridiction nationale ne sont pas conformes au droit de l’Union, ce droit impose qu’une juridiction nationale différente, qui est, en droit interne, inconditionnellement liée par l’interprétation du droit de l’Union faite par cette première juridiction, laisse inappliquée, de sa propre autorité, la règle de droit interne qui lui impose de se conformer à l’interprétation du droit de l’Union retenue par ladite première juridiction. Tel serait notamment le cas lorsque, en raison d’une telle règle de droit interne s’imposant à elle, une juridiction nationale serait empêchée de tenir dûment compte, dans le traitement des affaires pendantes devant elle, du fait qu’il découle d’un arrêt de la Cour qu’une disposition de droit national doit être tenue pour contraire au droit de l’Union et d’assurer que la primauté de ce dernier soit dûment garantie, en prenant toutes les mesures requises à cet effet [voir, en ce sens, ordonnances du 15 octobre 2015, Naderhirn, C‑581/14, non publiée, EU:C:2015:707, points 35 et 36 ; du 7 juin 2018, Filippi e.a., C‑589/16, EU:C:2018:417, points 35 et 36, ainsi que du 4 avril 2019, Finanzamt Linz (Législation autrichienne sur les jeux de hasard), C‑545/18, non publiée, EU:C:2019:286, point 29].

59 Ce constat s’impose avec d’autant plus d’évidence, dans le cas du contrôle de la proportionnalité d’une mesure restrictive en matière de jeu de hasard, que, ainsi qu’il a été rappelé dans le cadre de la réponse aux première et deuxième questions préjudicielles, l’approche suivie par la juridiction nationale doit être non pas statique mais dynamique, en ce sens que cette juridiction doit tenir compte de l’évolution des circonstances postérieures à l’adoption de ladite réglementation.

60 Il convient donc de répondre à la troisième question que le principe de primauté du droit de l’Union doit être interprété en ce sens qu’il impose à une juridiction d’un État membre de laisser inappliquée une disposition de droit interne contraire à l’article 56 TFUE, y compris dans le cas où une juridiction supérieure de ce même État membre a considéré que cette disposition était conforme au droit de l’Union.

61 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

1) L’article 56 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à un système dual d’organisation du marché des jeux de hasard pour le seul motif que les pratiques publicitaires du titulaire du monopole sur les loteries et les casinos visent à inciter à participer activement aux jeux, par exemple en banalisant le jeu, en lui conférant une image positive en raison de l’utilisation des recettes aux fins d’activités d’intérêt général ou en augmentant son attractivité par des messages publicitaires accrocheurs qui font miroiter des gains importants.

2) Le principe de primauté du droit de l’Union doit être interprété en ce sens qu’il impose à une juridiction d’un État membre de laisser inappliquée une disposition de droit interne contraire à l’article 56 TFUE, y compris dans le cas où une juridiction supérieure de ce même État membre a considéré que cette disposition était conforme au droit de l’Union.

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